防范和控制地方债务风险的建议

　　6 防范和控制地方债务风险的建议

　　化解地方政府性债务风险，应完善建立公开、透明、规范、完整的预算体制，提高地方政府的可支配能力，扩大营改增的试点范围，推动资源税改革，积极控制地方债务的规模。

　　6.1 中国发行地方债券的债券化可行性分析

　　我国《预算法》明确规定；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，为了支持地方经济的发展，2009 年开始，中央决定代表政府发行地方政府债券，在一定程度上放松了对地方政府发行债券的限制。中央目前发行的债地方券金额总体上来说规模比较小，范围窄，并且缺少法律的依据。对于解决日益增加的地方政府债务效果不明显。近些年，地方政府以信托公司的形式为一些市政建设项目筹集资金，变相的发行地方政府债券规模并不在少数。因此，规范市场秩序，地方债券发行的合法化显的由为重要。

　　地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及公共机构发行的债券。地方政府债券一般是以当地地方政府的税收能力作为还本付息的担保。由于地方政府债券是以地方政府的信用作担保，它的安全性较高，一般可以认为是安全性仅低于“金边债券”的一种债券。购买地方政府债券应该类似于中央政府发行的国债，所获得的利息收入一般不需要缴纳所得税，极大地吸引了投资者的注意。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方公共设施的建设。

　　6.1.1 地方政府发行债券的优势

　　一，有利于减轻中央政府的负担，规范中央与地方的事权和财权关系。地方政府依据地方政府信用作担保发行地方债券，把其录入地方预算的范围之内，由地方财政自主还债，有利于界定中央与地方事权、财权的关系，使得地方财政体系责任明确，条理清晰。国家不需要发行建设性国债来支持地方性建设，有利于减轻中央财政的负担。

　　二，有利于提高地方政府债务的透明度。发行地方政府债券，需要进行信息披露，并且受到债券市场严格的监管。公开透明的制度，地方政府在日常开支，减少浪费，精简人才等方面有所表现，提升地方政府的综合实力，增加投资者的信心。

　　三 有利于规范地方政府官员的各项行为。发行地方债券等于直接把地方政府推向了金融市场的前沿，在一定条件下使得地方政府官员不得不规范自己的各项行为，维护自身的信用。否则，一旦进行信息披露，政府财政状况不佳，项目盈利能力不高，信用度不高。这样就很难在市场上融资到资金，也就不存在发行地方政府债券的可能性，甚至可能会接受上级领导的检查。

　　6.1.2 借鉴美国市政债券的发展

　　美国是世界上债券市场最发达的国家，借鉴它的发展历程对于我国发行地方政府债券有很大的帮助。美国的政府债务主要由联邦政府债务和地方政府债务构成。美地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资、其中市政债券时用于支持基础设施项目建设的重要融资工具。美国地方债务始见于 1817 年，直到 20 世纪之末，美国的债务规模依然比较小，没有引起政府足够的认识。08 年金融危机后，在不设限额和贴息补助的两大因素鼓励下，各州发债量迅速增长。

　　虽然在一定程度上成功地帮助美国度过金融危机。但实际上，是地方政府债务快速膨胀。美政府发行债券的特别：由于美国是联邦经济体制，地方政府发行市政债券并不需要上一级政府的批准和同意，而且也不需要向证券交易委员会提出报告和申请。发行市政债券全由州政府自己决定。美市政债券在设计之初属于一种分期偿还的长期融资工具，主要通过地方政府的税收和事业收费作为偿还的报障，随着偿还期数的增加，债券持有期内风险将会逐渐降低。但是，金融危机打击的背景下，地方债和赤字都在快速上升，还债能力确相对下降，债券市场已经变得很不稳定。地方债务评级参考标准主要依据是信用评级，目前情况下，随着债务规模的不断扩大，政府偿债能力有限，违约风险比较大，一旦债务评级机构下调债券等级，带来的影响是不可避免的。

　　目前，美国总体经济复苏缓慢，联邦和地方政府都在着力于消减开支，给经济增长带来一定阻力。一旦地方政府债券出现危机，得不到财政救助，地方政府可能会消减岗位、减少提供公共服务。不但会影响人民的生活，还会拖累经济的增长。如果得到了救助，会增加联邦赤字，形成联邦债务，影响债务评级，导致国债利率上升，加大偿债成本，严重情况下，可能会影响国家的经济安全。

　　6.1.3 中国发行地方债券的启示

　　第一，中国的债券市场起步较晚，发行地方债务缺乏一个定价标准。发行地方债券，要摸清地方政府债务规模，债务种类。是利用市场进行定价还是政府自行确定债券价格有待商榷。中国目前债券市场比较混乱，单一的依靠市场定价，显然是不适合我国发展国情的。但地方政府自行定价可能会导致行政管理机关滥用权力，进一步地加大我国的地方政府债务。因此，加强对发行主体的准入限制，是我国发行地方政府债券的首要工作。发行机关应是地方政府的公用事业建设机构以及地方市政建设公司，或者其他授信机构，地方政府行政管理机关既不能作为发行主体，也不得作担保。政府需要对发行机构进行严格的监管，确保债券资金能定期收回。

　　第二，为鼓励地方政府债券的发行和健康发展，政府应当发松管制。市政债券在设计上，要充分考虑投资风险与不同投资者投资的自由度。要考虑到方便城乡居民购买。地方政府债券的发行对象应面向国内外商业银行、保险公司、基金组织等各种金融机构和居民，不得指定特定的金融机构进行购买或承销，以防止风险扩善。

　　政府放松管制并不意味着政府缺少监管。例如美国虽然债务发展历史比较久，市场发展程度高。但联邦制的政治体制，州和地方政府发行的债券并不需要向联邦政府审批，地方政府只要有税收和和事业收费能力，即可发行债券。这种情况导致联邦政府无法进行有效的行政监管，地方政府的参选者由于选举的原因常常以减税作为其竞选的口号，导致美国地方政府税收收入大幅度减少，缺乏稳定的偿债基础。中国的政治体制与美国有很大的而不同，但是地方政府发行债券将产生一系列的法律问题，需要国家制定严格的约束机制。如果没有这些机制，一些地方政府过度举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产做出明确的规定，一旦政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将会作出怎样的安排，这些都是必须要考虑的问题。

　　第三，提要地方政府债券的质量。从目前中国的财政体制来看，地方政府的软预算约束，提高了一般责任债券发行的难度；但是，收益型的债券，是构建公共基础建设项目自身的收益作为债务的偿还，可以通过调节收费水平来偿还摘取的本息。同时，地方政府可以指定代理发行机构发行，不直接构成地方政府债务。但在这个过程中，中央政府应对债券收益提供担保，不然的话，可能会加大中央政府的或有负债水平。

　　第四，发行机构的选择，投资者在考虑购买债券时往往会受到投资基金和信用评级机构对债券的评价。我国目前的金融中介机构在评价政府问题时，往往受到外部因素的影响，有时无法公平、公正地披露各项事实，在很大程度上影响了我国债券市场的真实性。

　　中国需采取措施规范中介机构，首先，建立独立的信用评级制度和科学的评级体系，使债券评级成为投资者可信的参考。随着我国改革开放以来，国家对经济发展的支持，金融市场的开放，法律制度的逐步完善，都标志着国内将会出现具有一定规模的信用较好的评估机构和外国信用评价公司，这都有助于解决目前国内信用评估机构信用缺失问题。其次，强化中介机构对发债主体的监督和约束能力，防止地方政府为谋取发债资格进行虚假包装，中介机构应规范自己行为，向公众公布其信用评级，使广大投资者认识到可能存在的违约风险。最后，应建立对中介机构相应的约束机制，加强法制化，形成良好的职业道德约束和行业自律的社会氛围。如果由于中介机构的虚假披露，形成投资者的损失，那么需要追究中介机构的法律责任和赔偿义务。

　　总而言之，允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题，地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。更重要的是，由于地方政府拥有了自筹资金，自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性。中国的宪政体制将会得到进一步巩固。

　　6.2 推动我国财税体制改革

　　1994 年，我国实行的分税制奠定了中央和地方财权和事权分离的现状，在地方政府基础设施投资建设资金需求持续快速增长，地方政府自由财力有限的客观事实和法律严格限制地方政府举债的约束下，地方政府通过成立融资平台举债融资来满足地方建设的资金缺口，形成了大量的地方政府或有负债。给政府的经济发展带来了极大的不稳定因素，因此，推动中国的财税体制改革显得由为重要。

　　6.2.1 完善中国的预算体制

　　中国地方政府债务在 2012 年之前，并没有纳入我国的预算管理制度。把地方政府债务纳入财政预算进程，推进地方政府债务管理制度的建立，改进现行的财政预算报告制度在信息披露完整性方面的局限，提升政府财政信息的透明度，强化对政府预算资金的分配过程、使用效率及政府财务状况的监督，有助于防范和化解政府财政风险。有利于对地方政府债务进行监督和有效控制，完善地方政府债务管理体系、规范地方政府融资行为。

　　6.2.2 提高政府的可支配财力

　　我国实施的以“分税制”为基础的分机财政管理体制，提高了中央财政在全部财政收入中占比，为中央政府向地方政府提供大规模转移支付奠定了财力基础，逐步建立了目前由税收返还，一般性转移支付和专项转移支付构成的转移支付体系。一般性转移支付可以由地方统筹安排，使用灵活性较强，而专项转移支付带有专款专用的性质，使用的灵活性受到了限制。而我国现行的转移支付体系中，大部分都是专项转移支付，极大地限制了我国一般性转移支付的发展。专项转移支付的较一般性支付申请简单，批准比较迅速，资金额较大，地方政府出于政绩的考虑，往往可能会申请一些性质相同、用途相似的项目，会造成资进的浪费。地方政府往往更为了解本地区的经济发展情况，由于资金灵活性的限制，可能导致部分地方政府在应对贫困地区财政缺口较大，基层财政收入规模缩小，基层工作人员急需经费拨款时，灵活性较差。

　　在审批专项转移支付项目，对部分性质相同，用途类似的专项转移支付项目进行整合，有助于在一定程度上减少专项转移支付规模，提升一般性转移支付比重，优化转移支付结构。更好的均衡不同地方政府之间的财力差距，增加地方政府的可支配财力，一定程度上提高地方政府对财政收入分配的灵活性。中央政府在照顾贫困地区时，应加大支持转移支付力度，保证贫困地区资金到位，积极解决问题。各级地方政府应当按照中央政府的指示，想办法拨出资金。通过转移支付给予一定的帮助。

　　6.2.3 增加地方政府的财政收入

　　目前，我国正在实行增值税的改革，虽然在短期之内不会触动中央和地方政府的分配关系，但在过渡性政策取消后将会削弱地方政府可支配财力，可能会使本就负债累累的地方政府运行更加困难。所以，推动资源税费和矿产资源有效使用制度改革，将会直接提高地方政府的财政收入。

　　营改增措施的实施将会把营业税这一地方主体税种改为增值税这以中央和地方政府共享的税种（其中，中央占 75%，地方占 25%），我国目前已在部分地区，部分行业进行了试点，营改增的范围逐步扩大，尽管目前规定营改增后税收归属不变，暂时避免了对中央政府和地方政府财政分配关系的触动。但随着试点范围的不断扩大，税收归属方面的过渡性政策也将会逐步取消，这样将会带动政府财权的进一步上移，消弱地方政府可支配财力。

　　推动资源税费和矿产资源有偿管理制度改革，就是从矿产资源的配置或取得上就采取市场化的方式，并在后续的矿产资源开采过程中。全面实现资源有偿使用，最大化国家利益，提高资源利用效率，有利于提升政府财政收入水平。其中最重要的环节是在资源水费改革方面，目前我国资源税纳入地方政府收入之中，将有助于扩大地方政府财政收入来源，尤其是对于经济结构单一、区域资源依赖性较高的地方政府而言。今年来能源价格的持续上涨，相对静态的资源税制度无法反应能源价格的变动，税负水平偏低，对地方政府财政收入贡献较小。我国急需要转变过去资源税“从量计征”到现在的“从价计征”的方式。理清在矿产资源配置、使用、利润调节、环保、安全生产等过程中利益各方面参与者之间的关系。扩大资源税费改革试点范围，将有助于直接提升政府的收入水平。

　　6.3 注重地方经济自身发展，减少债务违约可能性

　　地方政府债务的不断扩大，不仅要限制地方政府的债务规模，还要注重自身经济的发展，降低地方政府债务风险，最根本的出路就是推动地区经济的发展，不断壮大地方的财政收入规模，增加地方的可用财力。各地要立足区域特色，努力发展经济，不断拓宽财政增收空间。

　　1.加快地方工业化

　　县域经济发展必须依靠工业，农村工业化是主体。要增强地方工业的竞争力，就要有具有地方特色的工业结构，在地方形成农产品加工、资源利用和劳动密集型的产业结构特色，延长产业链条，提高县域工业的产业层次。转变经济增长方式，依靠科学技术，发展符合市场需要的劳动密集型产业，走出一条向效益要收入的集约型道路。不断开展技术创新，推动传统产业的嫁接改造和升级换代，以推动新工艺、新成果的运用，以实现产业结构的升级。以先进科技为动力发展资源消耗低、环境污染少的产业，增强地方经济的可持续发展的经济后劲。大力改善投资环境，吸引高科技企业前来投资、科研机构来兴办高科技项目，加大对研究开发机构的建设力度，使科技优势转化为经济优势，加快地方经济的发展。

　　2.促进农业产业化

　　建立农业产业化经营，大力发展农村经济。按照建基地、抓龙头、以龙头带基地的思路，发展农业经济。在现有的农产品基地或特色农产品基地上，建立与此适应的加工企业，通过聚集农产品的产出，形成规模经济效应。积极开发具有自主知识产权的技术和知名品牌，以更好的促进产品技术升级。加快建立具有地方特色的农产品市场体系，形成具有地方特色的批发市场、专业市场、市场信息网络等市场。

　　3.大力吸引民间投资

　　地方要优化投资环境和创新招商形式，营造出“亲商、富商、安商”的良好社会投资环境，并且注重以商养商，推进网络招商等形式。地方要安排预算资金扶植当地重点财源的发展，以促进这些企业又快又好的健康发展。加大农村基础设施投入，改善地方政府债务风险，为实现经济跨越式发展提供生产要素供应环境。

　　4.促进城乡互动发展

　　实施城市带动战略，推动城乡互动发展。形成以中心城市为龙头，以县市为节点，城镇为依托的发展方式，以城镇化带动工业化和农村产业化，达到城乡互动发展的效用。鼓励农民弃耕务工，将农民从土地上解放出来，去发展城镇经济。

　　把城镇的产业发展与社会主义新农村建设结合起来，实现县域经济与城镇化发展的良性互动，形成以城带农，以农促城的新局面。

　　6.4 健全行政管理职能，降低地方政府债务风险

　　6.4.1 规范地方政府行为

　　1.转变地方政府职能在社会主义市场经济背景下，必须转变政府职能，规范政府的行为，使财政资金从经营性和竞争性领域转到满足社会公共需要的领域。按照公共财政要求，地方政府举债支出范围包括公共安全、公共秩序、公共服务、公共工程等与当地经济发展、社会稳定和环境保护有关的领域。例如地方政府组建机场、铁路、公路等具有公共产品和外部性特征的基础设施，基础设施完善可以改善当地的投资环境，且政府要提供公平的政策环境，将会更利于经济的发展。对于竞争性、经营性项目，企业要自己承担银行转贷、借债的还款责任，地方政府不能再过多干预。地方政府退出经营性、竞争性领域是政府转变财源建设方式，而不是不重视财源建设。

　　2.将地方政府债务纳入预算管理

　　将我国政府预算由收付实现制调整为权责发生制，并贯彻谨慎性原则，建立财政的资产负债管理体系，编制地方政府债务风险预算。把地方政府的或有负债纳入地方财政的预算中，将地方政府债务列入地方政府的资产负债表中，地方政府要充分分析由可能会面临的各种不确定性引发的财政冲击，并预测财政风险的发展趋势地方政府应该把债务逐步纳入预算，形成以政府负责和人大审批、监督的政府债务管理机制，充分发挥政府的预算机制来约束政府债务的借入和偿还。各级地方政府应该以政府预算管理机制来约束其行为，将由其承担的直接偿债责任的到期债务和以前年拖欠的地方政府债务纳入到地方政府预算和部门综合预算。地方政府安排预算偿债资金应按各级地方政府直接显性债务余额的 4%来确定，以更好的控制地方政府债务的规模，更明确地方政府偿债资金的来源，这些偿债资金从财政预算内拨款、非税收入等中取得，向国内的金融组织贷款取得，甚至可以通过国有企业转制转让、处理政府资产和调整支出结构等方式取得债务收入。

　　3.健全地方政府担保机制

　　目前政府承担担保的债务规模越来越大，在地方政府债务中的比例越来越高，这在一定程度上加大了政府债务风险的不确定性，一旦这些债务风险变为现实，将会给地方政府带来巨大的冲击，因此要加强对担保债务风险的防范。各级地方政府要不断地规范地方政府的担保制度，对于市场竞争性项目财政不应再提供担保；对于确实需要财政支出的项目，应该采用财政补贴、财政贴息方式取得资金，不用政府提供担保；对于必须要采取担保的，政府可以建立健全分级担保、反担保和实物担保的制度。

　　4.精简地方政府机构

　　财政供养人口的增加是地方政府债务产生的重要原因之一，要防止新债务的继续产生，就必须精简地方政府机构，减少地方财政的供养人口数量。我国乡镇是机构改革的重点，可以从内部与外部两个方面进行改革，从内部主要是通过撤销和合并乡镇机构的内部构成，减少不必要的岗位；从外部就是通过撤并乡镇，将那些规模过小或者是产业结构相似的乡镇进行合并，尽量减少乡镇的个数。除了中小学、卫生所、财政所外的其他事业单位都可以转变为企业或者中介机构。

　　5.改革官员考核任用制度

　　各级地方政府债务缠身的一个重要原因就是一些地方政府的主要领导不顾自身的财力限制，为了获得好的政绩大搞“政绩工程”和“形象工程”,各级地方政府大都在不同程度上靠举债或负债“经营”，给地方政府带来了巨大的债务风险问题。要改革和完善现行的干部考核制度，采用更为科学合理的干部业绩考核指标，这种指标由单一的经济增长转变为多个指标体系，不仅能有效地反映当地经济增长的质量和成本、公共产品与公共服务的质量和成本，而且还能有效地反映地方的债务管理情况。

　　在考核干部时要看其在任期间的社会治安好不好、就业情况如何、当地百姓的社会福利改善的程度如何等，而不能只看其在任期间 GDP 多少。要改革和完善干部的任用制度，逐步改变由上级直接任命下级的制度，要实现真正意义上的通过民主选举当地的官员。

　　6.4.2 规范地方政府投融资制度

　　地方政府的重大政策、重大措施、重大建设项目和重大发展规划能够在科学民主的决策模式下产生，并且是顺应民意的决策，能够有效地降低地方政府投资风险，预防其债务风险的产生。投融资体制改革目标，地方政府应该把财力、物力、精力的重点放在软硬件建设和重点产业项目上，并且要确保投入的资金能够获得实际的收益，重要的是这些项目有助于地方经济的发展。

　　合理界定投资领域。（1）政府非经营性投资的主要领域是非经营性基础设施项目、非经营性社会事业项目和重大高新技术项目领域等。（2）政府经营性投资的主要领域是社会需要但民间资本和外资等社会资本不愿或者无力投资的基础设施项目、社会事业项目和重大高新技术项目领域。（3）社会资本投资的主要领域是除涉及国家安全外的一切领域。引导社会资本向基础设施项目投资；逐步建立起教育投资多元化，办医体制多层次化、多形式化的社会事业投资与运营新方式；设立社会保险基金投资管理机构，对社保基金投资的事宜进行规划，以确保其安全有效地运营。

　　采用新型融资方式。在地方政府投融资政策允许的范围内，利用资金的导向作用，创新出新型的融资方式。地方政府通过“建设—运营—移交”的形式引入社会资本对一些大型基础设施项目进行投融资建设；地方政府通过“转让—运营—移交”的形式引入社会资本对某些大型基础设施项目进行投融资建设。建立起严格的地方政府债务投资决策责任制度，对项目负责人的责任进行明确规定，可以防止地方政府随意决定投资项目，形成地方政府投资风险。在地方政府决定项目投资前，要加强对使用债务的项目进行科学仔细的前期论证工作，组织相关的专家根据目前国内外市场的需求和发展、本地的资源、本地的技术等情况，选择和确定具有地方优势的项目进行投资。在整个项目的建设过程中必须坚持一贯责任制，对项目的整个过程实施全面监督，坚持负责到底原则。同时要规范对违规责任人的处罚规定，对那些放弃自己的职责，放松对投资项目进行管理，造成投资项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪处理，行政处分；对于那些违纪违法及造成重大损失的责任人要追究其法律责任。

　　6.5 落实地方政府职责

　　中国的地方政府债务包括很多历史遗留问题，各级政府官员在其任职期间，举借大额债务，搞政绩建设。一旦任期结束，债务随即转移到下一级任职的政府身上，如此延续，形成了大量的政府债务。

　　落实责任，分类施策，积极化解历史债务，按照“谁举债，谁偿还”原则，通过整合项目资金、压缩结余结转资金、清理外借资金等，切实盘活存量资产资金，充实偿债资本金等措施，切实做好化解债务工作。

　　对于地方政府债务、外债转贷、国债转贷、财政资金偿还的中期票据等直接债务，各地区要将偿债资金纳入预算，并在新增转移支付中按一定比例安排资金，保证按期还本付息。针对乡村公益事业艰涩、基层政法，普通高中等历史债务，各级政府要落实偿债主体责任，通过处置闲置资产、预算资金安排、按比例从上级财力转移支付中预留资金，做好债务偿还工作。对于高校，医院等公益性事业单位举借的债务，各级财政部门会同主管部门核实债务主体事业型收费、经营收入、资产出租出让收入、经费结余等各项资金规模、确定统筹偿债资金比例，并结合事业单位分类改革，探索所有权经营权转让、合资合作等模式筹集债务资金。

　　对于政府担保的债务，各级政府和财政部门要督促举债主体制定还款计划，检测举债主体的生产经营情况，确保资金的安全性。

　　中央政府加大监督落实力度，对一些在不影响现有支出水平、保证本政府辖区范围内维持现有支出水平、保证城乡居民增收政策落实的基础上，筹措资金按期偿还债务本息，对能较好解决本地区债务问题的地方政府，采取以奖代补、提高转移支付满足系数等方式给予支持。对于到期债务不能及时偿还、风险控制不到位的地方政府，在进行通报批评的基础上，国家减少其转移支付增量资金，直接用于化解本辖区的地方债务。