地方政府债务的成因分析

　　4 地方政府债务的成因分析

　　4.1 转轨时期下的债务风险

　　我国地方政府在改革开放之前，由于在公共政策的决策和实现公共服务职能上面几乎没有自主权。中央政府负责“统借统还”地方政府的债务，所以，我国地方政府在这个阶段基本不存在举债行为。改革开放代分税制改革时期，政府转变经济增长方式，有计划经济体制转变为市场经济体制，中央政府放松对地方政府的控制，例如将中央控制的物资及企业下放。许多地方政府为了筹集资金修路建桥，曾发行过地方债券，甚至有些是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。中国在这段时间开始走市场经济的道路，但是处于初级阶段，地方政府举债的权力还受到中央的控制。因此，地方政府债券发行的规模并不是很大。

　　自 1994 分税制改革至今，随着改革开放的程度不断加深，市场开放程度进一步加快，传统的财政体制约束了经济的发展。从 1994 开始，我国财政管理体制进行了根本性的变革，即实行“分税制”财政体制改革，其实质便是按照市场经济全局性的要求，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

　　打破传统的财政收入体制同时，创新的收入体制却没能建立。面对着人民生活水平不断提高，对公共设施要求越来越高的年代，地方政府的财政收入根本无法满足支出的局面，面临促发展和保稳定的双重压力之下，地方政府开始学会运用收费工具补充建设资金的缺口。

　　《预算法》规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府由于受到法律的约束，不能发行债券，但是并未禁止地方政府设立的公司举债。因此，地方政府通过组建融资平台公司，绕开法律约束。

　　广州采取了“贷款修路、收费还贷政策”，这是融资平台的最早雏形。在实施分税制改革后，地方政府开始更多的依赖融资平台，筹措资金。举债之初，由于宏观经济发展势头良好，政府的举债改善了投资环境，促进了经济社会发展，增加了财政收入，取得了显着的成就。但在 08 年金融危机之后，全球经济低迷，消费不足，出口受抑制成为地方经济发展的障碍。政府大规模的刺激经济发展计划，地方政府面对着巨大的资金需求和资金缺口，传统的融资渠道已经难以满足资金的需要。因此，地方政府通过组建融资平台的模式，获取新的融资途径，满足庞大的项目建设资金需求。融资在开始阶段，拓宽了地方政府的融资渠道，使得城市基础设施建设项目更加专业化、市场化。政府的支柱使得融资平台容易获得银行贷款，发行城投债。但是，融资平台的具体举债规模和偿债能力审核并未纳入人大审议，所以相当一部分债务，成了隐性债务。并且由于举债的惯性和中央大规模刺激经济政策的实施，地方政府盲目追加投资、扩充债务的问题越来越显着。

　　4.2 制度方面成因分析

　　政府间事权与支出责任划分的不明确和事权错位的普遍尊在，是导致目前政府债务负担加剧和政府偿债意识淡薄的重要因素之一。初步看，目前我国中央与地方的事权与支出职责已转到了地方，一些收益范围大、存在大规模效益外溢、关系到全国经济社会发展的项目，中央一般要求与地方进行，例如，粮食生产问题，中央政府制定关于粮食的生产和经济价格的各项政策，地方政府只应负担其中与本地区居民生活用粮和必须储备相关的政策性支出，但在实际实施过程中，地方政府负责大部分的权责，造成了地方政府财政的粮食亏损挂账，而应有中央支出的一些事业管理的事业经费，现在也全部转移给了地方政府，加大了地方政府的负担。另外，一些本应由地方政府负责的项目却由中央政府负责了，如目前中国对地方的专项补助项目，一部分单纯的纯属于地方政府项目，并应由地方政府自筹资金予以解决，现在却表现为中央财政的支出项目，中央和地方的事权划分尚且如此，各级地方政府的事权划分更加模糊、事权错位和重叠现象非常普遍，仅从债务方面来看，意识加剧了地方政府财政支出的压力，导致地方政府债务扩张迅速；给各级地方政府超越上级的权利找到了借口，地方政府尽可能将债务甩给中央，形成中央政府的隐性负债，淡化了各地方政府的债务风险意识，各级政府并不及时处理政府自己的问题，本级政府的举债总会有上一级政府解决，在举债的时候，地方政府就不会考虑实际情况，往往在一定程度上超过地方政府的承受范围，进行过度举债。地方政府缺少偿债意识，并非是因为该地方政府不知道举借债务会存在偿债风险，而是由于目前政府间事权划分不明确，相互“侵权”造成的举债软约束机制导致的。

　　4.3 历史遗留问题

　　转轨时期地方政府过于庞大事权与有限的财权之间的矛盾，以及地方经济落后，财力薄弱，也是导致地方政府债务增加的重要原因。实行分税制后，地方政府原有的主体税种上划分给了中央，留给地方政府预算内收入的主要税源为地方税，该税源零散，稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，使地方税收难以真正成为各级地方政府收入的主要来源。其中县级政府的问题尤为突出。在分税制改革之前，我国大部分人口的基本公共服务是县级政府提供烦人，又由于绝大部分县面向农村，县级公共服务的成本比较高，一方面县级财政上划入中央收入较多，县级财政收入较少，一半以上的财力依赖于上级政府的税收返还，但是上级政府出于本级政府财力的保证，在财政拨款时，往往会有所保留，县级及县级以下的地方政府往往资金不足，财政收入减少，必然会加深各地区的财政矛盾。

　　从某种层面上来看，由于目前我国地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾，大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款就成了各级地方政府被迫采取的另一重要筹资渠道，从某中意义上来说，税收收入的状况往往影响到政府的举债和举债多少的问题。

　　地方政府官员往往为完成增长目标，不顾财力所限申请各种项目，大量对外借款，等到任期一到，所有的借款将会转移到下一级的政府身上，属于明显的短期行为。同时为了发展地方经济、地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债，在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，重债务收入、轻债务偿还，过度依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃除债务的心理，举债规模过快过猛，是落后地区地方债务负担沉重的又一重要原因。

　　公共企业大量贷款，政府承担还款责任，随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公共事业的财政资金已远远不能满足城市发展的需要，公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府转移。

　　4.4 债务管理无秩序

　　我国对地方政府债务管理的混乱，是我国地方政府债务不断扩大的主要原因。目前，我国地方政府债务的管理有以下几个不足之处：

　　4.4.1 缺乏统一债务管理机构和责任机制

　　我国地方政府财政部门只对中央转贷给地方的那些专业贷款项目和国债转贷，对其他对内和对外借债和贷款等融资项目的管理还是非常懒散，有的地区甚至在计委和外经贸委等部门口头承认，提供没有实际担保能力的担保而且在银行、信托投资等金融机构的贷款规模根本不能掌握。

　　现在，财政部门统一管理中央转贷给地方的种种专业项目贷款以及国债转贷，而地方政府分散化管理其对内外的各类举债和项目融资，更混乱的情况在多个部门管理债务，一个部门多个账户管理债务，有时还提供担保，实际则根本没有担保能力。地方政府除了在这些地方筹集款项外，还有很多借款渠道。

　　除了向地方金融机构举债，还可能向单位、个人集资，因为政府特殊的职能作用，所以单位和个人都非常相信政府，认为把钱借给政府是最有保障的做法，从而使方政府的债务越来越多。与此同时，地方政府的财政部门没有及时和准确的掌握地方政府的债务规模、结构和风险，也没有进行有效地监管和控制，只有某些部门现债务危机时才引起重视，所以就出现了后来的政府的多项债务只能通过预扣财预算的办法来偿还的现象。这样的话，这种债务包括或有债务的多少、期限、比率和风险都不能为财政部门的情况掌握，后者总管政府支出，却不能有准备的统筹资金，不能及时监管控制。当债务危机发生时，财政部门还是不得不出面，划拨财资金或扣款的方式来偿还债务，这种还款就成为经常性的现象。

　　还有就是政府没有对借债单位和单位的负责人进行有效地借债制约规定，很借债资金的借、用等环节还存在问题。借款的举借、使用、还款等每个环节的不贯性是举债单位和有关责任人逃脱义务的重要原因。这些借债单位觉得反正有财收入垫底而有转嫁债务的想法和愿望，很多单位和企业的管理者基本上没有还款愿和动力，而不努力经营项目，提高经营效率，反而只想用财政收入来还款。很单位和企业管理者没什么还款意识，认为反正有财政担保或者最后政府肯定得管没有压力和动力区努力经营、提高回报，他们倾向于转嫁债务，并且根据上文也在着这样的可能性。目前很多地方政府的债务不是由财政部经手借入或担保，而借债的负责人和投资负责人在责、权、利上的关系划分得不清楚，在如今市场竞激烈的社会，很多投资负责人就不自觉地偏向经济效益好的项目，这个决策如果对的，也能给地方带来收入，但是如果决策错误，就会使借款部门出现债务危机而且不管这些部门的借债原来是不是由财政部担保，一旦有这个债务危机，他们会想到依靠政府来还款。那些非财政部门的举债单位出面借入或担保的债务，其资决策在激烈的市场化竞争和经济利益的驱动下追求高效益的同时带来高风险，损失产生时，因为责权利的不明确，即使财政部门根本没有签字担保，都会找上来让其承担还款的债务。

　　4.4.2 项目缺乏科学论证和保障机制

　　地方政府的某些项目缺乏科学论证，从而导致收入很低。主要原因是地方政债务的管理非常懒散，这就使地方政府的债务在整体上缺乏科学的管理方法，没指定一个管理计划，而且很多政府债务的融资项目是在竞争领域低、水平低的重建设，从这些借款的配置效率上来看，就存在普遍的效率不高，收益少，因此地政府很难依靠这些项目的收入来偿还自身债务。地方政府分散化的、多头多口的理债务，对资金的全面规划不具有科学和合理性，在竞争性领域中的政府债务融项目往往是在建设重复性的技术水平差的工程，这些款项使用效率低下、无法回资金还款也就不足为奇了。而且政府在借债时，借款部门、行政管理部门、财政门只会考虑地方经济的发展需要，从政治业绩出发，基本上不研究自己的还债能和借债规模结构，这种做法的目的要不就是为了提高自身的信用，要不就是为了到更多的借款让自己挥霍，从而使债务规模不断增加，甚至超过了地方政府财政还款能力，这样很多之前投入的项目会由于政府的债务资金不足，很多都可能半而废。

　　单纯为了地方政府、地方经济的各种需要，举债主体在举债时只考虑政绩对还款能力债务期限不进行分析评估，导致两种常见的结果：一是盲目担保、举信用度上去了、债务规模也上去了、与地方政府财政实际情况严重不符；二是无筹措配套资金，半拉子工程每每出现。债务缺乏避险和保障机制。跟国内的基本设贷款项目比起来，世行的贷款项目不仅期限长，还有两年左右的准备期，三到年的执行期，完整业务周期可达十五甚至二十年。如此长的时间段，债务和外汇险都要为财政部门承担，可这些债务活动中很少涉及避险和保障的运作，金融工的利用远远不足。即使贷款的利息并不高，可外汇的汇率却在一二十年间增长迅最高可达几十倍。比如人民币对美元贬值，日元对升值就会增加一些以日元为代的贷款项目的债务负担，为用款单位还款能力所不及。

　　4.4.3 缺乏预算约束制度

　　目前，我国仍使用传统的模式管理预算，其缺陷在于：一是采用年度预算，时间跨度短，而政府的财务活动往往期限较长，年度预算也无法清晰反应预算结点，政府直接贷款或提供担保的风险。二是会计处理基础是收付实现制，反映现金流入流出，对政府债务和资产的增加以及未来可能的、因政府财政担保或承诺的支出无法体现。三是缺乏一套制度，无法确认、计量、评估、报告和信息披露财务的各种风险，也就无法做到提前分辨以及采取有效地防范措施来应对财政活动的种种风险。

　　4.5 过高的依赖土地财政

　　地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66 亿元的37.23%。中国经济面临三大风险：房地产泡沫风险，影子银行风险和地方政府债务风险，这三大风险相辅相成，一方环节发生剧烈变动，都会使中国的经济面临巨大风险。具体来说就是，房地产泡沫一旦破裂，除了房地产企业贷款、信托、债券引发违约风险外，最重要的是影响地方政府收入来源—土地出让金收入将大幅度下降，这将进一步加重地方债务风险和影子银行风险。一旦发展下去，债务将会转移到国有商业银行，银行坏债率的提高。最终，将由中央政府进行救助。

　　由于财权和事权非对称性和不平衡发展，是融资平台和土地财政问题的根源。地方经济的发展已严重地依赖房地产行业的发展。国家近几年从民生的角度，大力控制房价的增长，出台了各项措施。一旦房产行业受到限制，将严重影响到地方政府的财政收入，因此，我们由理由相信，为了偿还地方债务，各地区政府在执行国家的房产调控措施时，力度弱化。甚至有部门地方政府希望房地产行业和土地交易市场兴旺，以此来获取大量的资金，弥补地方政府巨额的债务。

　　对于某些地方政府而一言，土地出让收入已经成为地方政府收入的重要来源，而且土地注入也己经成为打造地方融资平台过程中最普遍和最核心的内容。通过高估值的土地作为抵押担保，不但可以获得贷款，而且可以作为未来的收益来源。

　　以土地担保借债来进行城市建设和土地整理储备，然后再以土地收益还债和投入新的开发储备，已经成为部分地方政府经营城市的主流思路。正是因为土地收入已经成为地方政府偿债的主要来源，而房地产调控很有可能会引发地方债务风险的集中爆发，进而产生地方政府的巨额负债会阻碍房地产调控政策实施的深度和持续性。因此对我国房地产市场进行调控，会容易引发地方政府的债务风险问题，不进行调控的话则会导致泡沫，最终影响地方甚至全国的经济风险，也不排除爆发危机的可能性。

　　部分地方政府为了募集资金上马项目，过度依靠各种各样变相的举债方式，这种饮鸿止渴的融资，在短期内增加了地方政府可支配收入，使得项目得以实施。当时长期来看，造成了地方政府债务不断膨胀，未来面临更大的还本付息支出。而且仓促上马的项目并不一定能够达到项目立项时的各项经济指标预期，不但造成项目的后续资金需求难以满足，也使得地方政府举债增加财政状况恶化，严重时甚至影响地方政府的稳定运行。

　　地方政府通过融资平台得到的融资中 80%都是项目贷款，而这些项目，绝大多数都是公共设施、基础设施建设、政府工程项目等，比如道路等，这些项目要么盈利能力低，要么不是以营利为目的的，因此仅仅通过其自身收益是无法还本付息的。为了解决这一问题，目前地方政府主要通过运作土地来偿还债务，比如提高买地价格。但是这样的还贷方式是不会长久的，中央政府对土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张。这种以提高土地价格来融资的方式很类似于美国次贷危机，只要土地价格上涨，政府就还得起贷款，银行就不会有坏账风险，但是这种认为催生的泡沫终会破灭。彼时，政府无力还贷，银行涌现大量不良资产，蔓延到整个经济体系。