地方政府债务问题研究引言

　　1 引 言

　　1.1 研究的背景和研究的意义

　　1.1.1 研究背景

　　政府债务风险已经成为近几年各国政府关注的重点。自 08 年金融危机之后，过去依靠市场自身进行调节的经济增长方式已经不能促进经济的增长。各国为了带动经济的发展，最直接有效的方式就是政府注资，政府注资的主要经济来源就是政府发行债券。政府期望通过发债募集的资金能带动经济的恢复，并依此来偿还政府举借的债务，但是经济的发展并没有因为政府的注资得到缓解。政府之前举借的债务可能不能得到偿还，可能给政府造成信用危机。例如希腊主权债务危机。因此分析债务风险变的非常重要。

　　中国政府在金融危机之前，实行稳健的财政政策，政府严格控制债务的增长，地方政府更是不允许发债，政府在这段时间内的债务规模较小，基本不存在爆发债务危机的可能。但是在金融危机后，中国高速经济发展的速度降了下来，房产泡沫等问题逐渐出现，政府改变经济发展策略，由稳健的财政政策转变为积极的财政政策。中央提出了 4 万亿的救市计划，其中大部分的资金是由地方政府自己承担。这样为了争夺中央政府的资金，各地方政府加紧了通过各种途径来获得配套资金。这样不断增长的政府投入背后蕴含着地方政府债务的巨大风险，并且经济计划执行过程中大量出现的地方政府融资平台公司，使得地方政府债务的风险进一步扩大。这种融资平台公司在一定程度上解决了地方政府融资困难的问题，缓解了地方政府的债务风险。但由于地方融资平台举债的范围难以预计。另外，融资平台由于是以政府给予的土地等实物抵押，并且以政府的信用作为担保，银行等金融机构在资金提供给政府方面根本不严格审核，增加了政府债务的隐性负债。给地方政府债务出现危机埋下了隐患。融资平台像一个导火索，一旦资不抵债的情况发生，首先会转移到地方政府的身上，地方政府到期不能偿还债务，风险不但会转移到银行等金融机构的身上，而且会影响到地方政府的评级。中国法律是不允许地方政府破产，所以中央会加大对地方政府的资金投入，风险最终被转移到国家。地方政府由于事权与财权的不对等，中央享有主体税种，地方政府依靠税收收入不能很好的服务于人民群众，政府如果不进行举债，使得地方政府根本无力偿还这部分借款，政府公信力将受到威胁,如果不及时防范,可能会引发金融危机,甚至社会危机,威胁我国经济的发展,甚至人民的安居乐业。合理控制地方政府债务规模，规范政府融资的渠道，促进地方政府财政收入的增加，是解决地方政府债务问题的有效途径。

　　中央政府认识到地方债务对经济发展造成危害，已经制定了一系列的解决地方债务风险的政策，如各地按照国务院部署和有关部门的规定，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定的成效。审计署2013 年的数据中，地方政府债务规模不断扩大，政府可能承担的债务规模逐步增大，政府加大对融资平台的管控，数量较 11 年下降幅度比较大。举新债还旧债的方式增多。随着经济的逐渐恢复，地方政府的债务风险并不随着债务规模的扩大而增强。但地方债务风险的表现形式更加隐蔽，偿债的来源存在着极大的变数，风险范围更为扩散。

　　1.1.2 研究意义

　　（一）理论意义

　　地方债务风险主要包括私人风险、公共风险、财政风险和金融风险等风险交织在一起相互作用，一旦一方风险发生了危机，会扰乱正常的经济秩序，影响地方经济的安定与发展，给地方政府带来严重的打击。随着债务规模的不断扩大，中央政府的不断重视，我国的大多数学者转变从国家层面上分析经济风险和政府债务风险问题，探究地方政府债务风险的理论已经成为我国学者研究债务问题的中心点。因此，本文研究地方政府债务风险的理论是与符合我国目前的经济理论的，具有重要的理论意义。

　　（二）现实意义

　　经济危机之后，各国政府制定了不同的政策和计划，中国转变财政政策，由稳健的财政政策转化为积极地财政政策，在一定程度上改变了中国地方政府的债务状况，因此，根据我国各地方政府债务的特点和性质，建立配套的地方债务风险预警系统，能够为当地政府防范与化解地方政府债务风险提出行之有效的对财务，使地方政府认识到融资平台公司可能带来的隐患，认清依靠土地财政来维持高额财政支出的不可持续的现实，使地方政府扭转财政支出的方向，重点发展地方政府的实体经济来促进人民消费水平的提高，进而来推动当地经济的发展。因此，研究地方政府的风险状况具有非常重要的现实意义。

　　1.2 本文参考的文献综述

　　1.2.1 国外文献回顾

　　政府债务理论发展的转折点是来源于 20 世纪 30 年代的经济大萧条，当时盛行的以亚当.斯密为代表的古典经济学派，主张自由放任的经济理论，依靠市场自发调节已经不能解决当时的经济危机。此时兴起了以凯恩斯为代表的国家干预经济的新理论学说解决了经济危机，从而这一时期成为政府债务理论发展史上的重大转折点,大批优秀的经济理论专家和学者也得以脱瘾而出。

　　以亚当.斯密为代表的反对政府进行举债，他认为非生产性政府债务会增加人民的负担，具有很大的风险。大卫.李嘉图认为举债就是征税。李嘉图认为从个人角度看，举债会使人们误解自身真实境况，导致浪费，因此通过借债来消除眼前的负担和逃避暂时困难是不可取的。从国家角度看，巨额借款对于国家是十分不利的。这样以来于国于家，政府借债都存在较高风险，无益经济发展。

　　但在 20 世纪 30 年代，古典经济学派在面对经济危机时，市场并没有发挥其“看不见的手”的作用。而此时凯恩斯的“有效需求理论”他认为经济危机的根源来于有效需求不足，克服有效需求不足最直接的方式就是增加政府支出，降低税率，削减税收，这些政策组合必然需要政府大量举债，进而导致收支失衡和财政赤字。基于以上原因，凯恩斯认为政府债务风险并未如想象中那么大，相反在经济衰退的情况下，政府负债会给经济带来很多正面效应。之后他的许多追随者进一步发展阐述这一观点，阿尔文。汉森(1941)认为在经济不景气的情况下，没有必要维持收支平衡，相反，政府就应该举债以扩大政府支出消除生产过剩，促进经济繁荣和充分就业。

　　经济的发展有一定的发展规律，凯恩斯的有效需求理论能解决 1929 年的经济危机，但是到 20 世纪 80 年代以后，政府干预经济的发展已经制约了社会的进步，此时，新古典经济理论开始兴起，其中以萨缪尔森为代表的经济学家认为政府债务在部分替代私人资本的过程中，会导致经济总量的减少，大大增大政府地方政府债务风险的问题研究风险。布坎南(1977)则认为政府借债将产生代际的负担。

　　约瑟夫·斯蒂格利茨(1987)主要分析了美国经济危机出现“双赤字”现象的原因，不同于传统的经济理论研究的主要方向是由于什么产生经济危机，新的理论主要从政府债务资金用途的不同角度进行分析的，以资本市场要素和开放经济背景的角度进行展开分析。政府债务危机的研究一直是世界各国经济研究的重点，但研究的重点一直围绕着政府债务风险，主要指的是政府的直接债务，直至 1990 年后，哈维.罗森提出政府债务的研究不应局限于对直接债务的掌握，其中隐性债务和或有负债所占政府债务的比重更应值得注意。1998 年 Hanapolackova(1998)在《Contingent Government Liabilities:A Hidden Risk for Fiscal Stability》一文中提出的，分析得到了四种不同性质的政府债务，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、到或有隐性债务，从不同角度对地方政府债务的进一步认识,对政府债务的分析方法也达到了一个普遍的共识。但这些文献研究的内容主要是理论性的，大多是对国家层面的研究，从地方政府分析的角度比较少。

　　1.2.2 国内文献回顾

　　国内地方债务的研究主要从 20 世纪 90 年代后开始进行研究，由于我国法律规定地方政府债务不能自行举债，地方政府的举债行为多游离与法律之外，具有较强的特殊性。由于金融危机后，大规模的救市计划使地方政府面对经济发展的压力具有大规模资金融通的需要，而采取融资平台方式进行融资，使地方债务风险随着债务规模的逐步扩大累积加重。

　　袁东(2000)以积极的"公债观"为主要思想，在深入的研究和评价新古典增长理论和内生经济增长理论之后，通过分析公债对储蓄、投资、资本形成等经济因素的影响和作用之后，将相关的政治因素引入其中，得出公债发行对经济增长存在影响以及“公共政策”对经济增长具有其不可替代的独特作用"的结论，同时作者在研究中论证并否定了李嘉图等价定理得以成立的种种前提和基础，得出李嘉图等价定理在我国当前不能成立的结论。张春霖(2000)认为，财政风险和政府债务密切相关，财政风险主要指的是国家财政出现资不抵债和无力支付的风险。贾康、赵全厚(2000)认为或有负债和隐性负债值得政府更进一步注意，当债务风险达到一定的范围，或有负债会变成必然接的债务，而隐性债务也会变为显性债务。

　　陈共（2003)在《积极财政政策及财政风险》一书中指出重视隐性和或有债务比重视显性债务更重要，重视地方层次债务比重视中央层次债务更重要。

　　国内学者对地方政府债务形成机理的研究从地方政府的行为分析入手，进行了多方位、多角度的分析。中国目前的地方政府债务规模越来越大，为了解决债务风险问题，经济学家对债务的管理和规范提出了各自不同的观点，但主要的观点就是提倡进行制度设计来解决问题。马海涛、吕强（2004）归纳总结出我国地方债务风险的特征和外在表现，解决地方债务危机应从体制建构和管理模式方面进行改革。刘尚希(2004)认为目前我国的情况是政府代替国有企业承担风险，中央政府替地方政府承担风险，这就导致了各级地方政府对政府债务风险的控制能力低下，避险动机不足。这种“风险大锅饭”的体制是债务规模不断扩大，债务风险不累积的本质原因。刘星(2005)认为地方政府债务风险并不因狭义地看成债务风险本身，是广义上的，一种国民经济深层次上的风险，包括矛盾在国民经济发展过程期积累的结果。

　　因此，从广义上来说，地方政府债务风险指由于财政制度和手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性，造成地方财政收支矛盾激化坏财政稳固与平衡的可能性。魏加宁（2005)负责的地方债务课题组通过调査、调研，认为地方债务风险正通过银行机构向金融风险转化，地方债务风险已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素，必须高度重视。

　　王晓光、高淑东（2005)利用模糊综合评价模型对地方政府债务风险进行判别，给出了预警地方政府债务风险的新方法。苏忠林（2006)认为应以立法形式限制地方政府债务规模，建立相应的地方债务风险预警机制，形成地方政府债务管理的良性循环机制并积极培植地方政府财源，以此入手防范和化解地方政府债务风险。

　　张雷宝（2007)运用边际成本与边际收益模型对地方政府债务与经济增长间的关系进行了分析，认为适度负债可以促进经济增长，但是过度的负债反而会给经济增长带来危害。张海星(2008)以我国社会主义市场经济为背景，融合国内外的相关研究成果，立足于我国国债改革的现实基础，对国债的基本理论、基本知识以及相关的制度和政策进行了比较全面、系统的阐述，反应和概括了我国公债改革的发展变化和实践经验，对研究我国公债与经济增长的关系打下了基础。胡光辉（2008）认为适度的地方政府性负债有效地筹措资金，取得显着社会经济效益，并提出了衡量地方政府负债程度的三个指标，即债务负担率，负债率，偿还率。

　　安春明（2009）从经济体制变迁、技术进步、经济人自利行为、政府投机举措和信息不对称五方面细致而深入的探讨了地方政府债务风险的形成机理。

　　孙勇（2010）从税制改革、政府的职能的角度阐述地方政府债务风险的成因，认为分税制改革后地方政府与中央政府的权限划分，政府职能转换滞后是引发地方政府债务风险的原因。郑小姝（2010）认为地方政府的债务具有规模大、举债多元化、债务隐蔽化等特点。马金华（2011)在《地方政府债务:现状、成因与对策》中认为地方政府债务的规模变化分为"从控制走向膨胀"和"大跃进"两个阶段，并且系统阐述了地方政府债务规模如此之大原因，其中同时从体制的原因和法制以及管理的原因来思考问题是很深刻的。武彦民（2011)认为中国地方政府财政支出赤字的逐年增加是抬高房价主要原因之一，并研究提出了地方财政影响房价的传导机制。

　　总体来说，以上学者的研究对推动我国地方政府债务问题的研究有着重要的意义，也为本文的研究打下了良好的基础。

　　1.3 研究具体的方法

　　本文在理论与实际相结合的基础上，研究和借鉴当代社会科学的最新研究成果，采用规范研究与实证研究相结合，辅之以比较研究和文献研究的方法，对地方债务风险进具体的分析，本论文主要运用了以下研究方法：

　　(1)文献研究法

　　文献综述是研究问题理论背景和价值的阐明，是分析和描述前人对该领域研究所做出的努力和成果，为后续深入研究提供辅助和支撑。本文在研究过程中，广泛查阅并大量阅读国内外地方债务风险的相关文献资料，收集与本文有关的资料和信息，提出了改善地方政府风险的对策。

　　(2)比较研究法

　　本论文对我国的债务风险与国外的地方债务风险进行比较分析，结合中国的国情，提出了我国地方债务问题的特殊之处，以此为基础，提出的建议要具有中国特色。

　　(3)运用实证分析与规范分析相结合的方法

　　实证分析主要研究经济现象是什么，不涉及人们的价值判断，规范分析主要研究经济活动应该是什么，包含有人们的价值判断。在进行实证分析时，人们总有一定的价值判断标准，选择一些事实而抽象掉了另一些问题；同时为了使规范分析更具有说服力，就必须使分析建立在实证分析的基础上。在实际研究中，两者很难区分开来。本文坚持实证分析与规范分析相结合的方法论思想，先对地方债务与经济发展的模型进行分析，后对地方债务风险模型进行分析。

　　1.4 研究思路

　　通过查阅国内外相关资料，了解了目前地方债务的相关理论，在此基础上对地方债务的发展状况、成因和存在的问题进行系统的总结与分析，并利用数理模型对地方债务的风险模型进行实证分析，并进一步对债务风险预警进行分析，进而对地方债务地发展提出了合理化的建议。可以将主要内容分为以下六个部分：

　　第一章 绪论。对论文研究背景、研究目的进行综述，详细分析了国内外关于地方债务风险相关理论，以及研究地方债务风险的意义所在，在此基础上提出论文的研究内容、研究方法以及预期可能的创新之处。

　　第二章 地方债务风险的理论概述。本章主要地方债务风险理论和地方政府过度举债进行了定义的界定，并进一步地研究了国外的经济理论，对地方政府债务风险下一个明确的定义。

　　第三章 我国地方债务的概述。对我国地方债务的发展现状、发展问题和成因进行分析。

　　第四章 对我国地方债务风险的成因分析。由于我国国情的特点，决定了我国的债务成因区别于国外的债务风险的成因。最后，对外国债务风险理论中适合于中国发展的理论进行借鉴。

　　第五章 地方债务风险的实证分析。主要是针对甘肃省的审计报告，测算甘肃省地方政府债务风险程度，分析甘肃省地方债务风险产生的主要原因。

　　第六章 防范和控制地方债务风险的建议。 首先从中国发行地方债券的债券化可行性进行分析，其次，从我国财税体制改革进分析，努力增加地方政府的财政收入，注重地方经济自身发展，减少债务违约的可能性，政府重点应健全行政管理职能，落实好地方政府的职责范围。

　　第七章 结论与建议。总结了本文研究的结论，同时提出本论文的不足和缺陷，并确定了未来深入研究的方向和重点。