地方债务相关理论

　　2 地方债务相关理论

　　2.1 地方政府债务概念

　　政府债务是政府或者其他所属行政机构等为了履行其职能，依据信用原则，而举借的债务。政府债务分为中央政府债务和地方政府债务两种。 对于地方政府债务的概念可以有两种解释，一种是指地方政府以信用为基础，为满足地方政府履行其职能而采用的一种收入手段。另一种是指地方政府作为债务人按照协议或合同的规定，依照法律的规定向债券人承担的资金偿还义务。

　　对地方政府来说，债务风险最典型和最直接的表现是地方政府作为债务人不能如约按期向债权人偿还本金及利息的可能性。究其原因，主要是由于地方政府债务在结构和规模上与资产部匹配。由于财政制度、手段本身存在问题，经济发展受外部影响比较大，各级政府为应对经济发展的不确定因素采取的各项措施都可能扩大地方财政收支缺口，加大地方财政收支矛盾，加大了地方债务的风险，给经济的发展和社会的稳定性带来极大的不确定性。

　　根据政府承担债务风险的责任和性质为标准，可以将地方政府划分为两类，一类是直接债务风险。这类风险主要指的是有政府直接承担的债务风险，此类债务一般属于政府财政预算安排之内的，包含平台贷、城投债、中央代发地方债、基础产业资金信托。二类是间接地债务，一般指的是政府隐性债务。此类债务往往在政府财政预算之外。透明度底，债务规模大，在我国地方政府债务中所占的比重比较大。一般包括信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT(建交—转移)、垫付施工债务和违规集资金额。

　　2.2 地方政府举债理论

　　2.2.1 预算软约束理论

　　预算软约束，是科尔泰在《短缺经济学》中提出的概念。在公共财政领域指的是身为纳税人的公民无法有效控制财政资源的流向和用途，而身为代理人的政府却实际上垄断财政资源的自由裁量权。在预算软约束的情况下，如何花纳税人的钱，完全凭借与政府官员的个人偏好。

　　面对公共财政资源，由掌握绝对的权利，政府官员不可能全部都想着为人民服务的宗旨。首先，政府官员会先满足政府机构自身的需求。在维持相对稳定的生存水平后，政府官员会将公共财政变成“政绩财政”，花费大量的资金打造醒目的政绩工程，以获取官职升迁的机会。预算软约束加上官员的自利倾向，在这两个约束条件下，财政支出分配的结果必然是用于官员的自身需求。必然会减少教育、卫生、治安等公共服务领域的治理。

　　在中国，由于传统官本位的思想，地方政府的官员更是大行其道，中国财权和事权的不对等，地方政府本身不具备发行债券的能力。地方政府可用资金必然减少。但是由于升职的需要，地方政府大规模的进行政绩工程改造，依靠地方融资平台获取资金，增加地方政府的隐性收入。

　　2.2.2 风险预警机制

　　地方政府债务风险预警，从确定风险管理目标开始，对现实存在的各种债务风险进行识别，分别进行定性和定量分析，将汇总的结果提交给风险监控系统，再根据事先确立的风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告信号，寻找引起风险的原因，给出相应的纠正与化解措施，从而满足地方政府可持续融资要求的前提下，实现债务风险最小化。

　　审计机构应对地方政府定期债务进行定期核查，确定地方财政是否已接近紧急状态，如果处于一个高风险的区域，就应宣告地方政府进行财政危机，成立一个专门的委员会来监督和控制该地方政府的债务，地方政府如果想摆脱被人监管的局面，需要制定一份详细的财政改革计划，以便及时采取有效的措施应对和化解危机。

　　哥伦比亚的预警系统是将每个地方政府的债务与其偿付能力联系起来，规定了两个限定的指标：一个是考察地方债务资金流动性，主要指的是地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比，二是主要用来评估中长期债务的可持续性，指的是债务余额和经常性收入之比，如果债务利息支出与经常性盈余之比小与 40%且债务余额与经常性收入比例小于 80%，则意味着地方政府出于自主负债状态，即处于安全范围之内，地方政府被允许借款；否则，就意味着地方政府处于严重负债状态，此时，禁止地方政府借债。

　　透明度要求是指地方政府公开包括债务在内的政府财政状况，对债务进行确认、记录和报告，才能有效的提高政府债务控制能力，防止地方政府债务恶性膨胀，提高透明度要求必须首先从会计制度上予以改革，使财政信息能更为真实有效地反映政府各项经济活动，其次，将预算和直接债务之外的财政信息公布于众，必须建立一套完善的与债务预算相适应的包括政府会计和预算基础、政府资产负债表框架、政府财务报告框架等内容的地方债务统计与报告制度。在提高透明度方面，政府应运用权责发生制原则，除了报告直接债务之外，还需要披露或有负债。各级政府应定期向中央提交筹资战略与平衡规划，并对已经举借过的债务定期进行审查和综合平衡，避免政府举借旧债还新债情况的发生，明确举债的资金用途方向，按照政府的规定，在统一的框架范围内，严格地进行季度报告和年度报告。

　　2.2.3 社会福利最大化理论

　　地方政府性债务风险具有一定的累积性，是由于地方政府举债规模及结构超越了地方经济、政府和居民等相关主体的承债能力。长期以来，由于财政体制的制约和经济增长的诱导，在我国推进公共财政制度建设过程中，地方政府的财力不足使政府必须通过举债来维持公共服务的支出，以此来实现各地区社会福利最大化的目标。由于社会经济人的理论，本着实现社会福利最大化的目标却助长了政府举债的非理性行为，忽视了地方经济发展的承债能力。一旦地方债务规模超过了地方经济的承债能力，就会加剧地方政府性债务风险，就不可能实现社会福利最大化的目标。

　　在我国，由于没有制定出地方债务规模约束和风险控制机制，地方政府在提供公共服务过程中，往往注重提供公共服务的社会福利最大化目标，而忽略了地方经济的承债能力。自然，地方政府在追逐社会福利最大化目标的过程中助长了其举借债务的非理性行为，导致债务快速增加和风险产生的潜在危险。