中国特色社会保障体系的构建思路

　　5 中国特色社会保障体系的构建思路
　　
　　5.1 立足基本国情，拓宽我国社会保障覆盖面

　　我国的社会保障制度在建设过程中不能完全依照国外的模式，必须立足于我国的基本国情，在我国经济、文化、社会、传统习俗的基础上，建立具有中国特色的社会保障体系，并不断拓宽我国社会保障的覆盖面，逐步把全部国民纳入到社会保障体系之中，要实现这一目标，必须从以下两方面着手：

　　5.1.1 筹资机制与保障水平
　　
　　我国人口众多，经济发展水平与发达国家相比还有很大差距，因此，必须坚持以缴费型的社会保险作为核心制度，以普惠式制度作为辅助，在社会保障体系建设过程中既不能过度维护公平也不能过分追求效率，要将两者结合起来，不能走极端；保障的责任要由国家、单位和个人三方共同承担，减少企业和个人对国家和政府的依赖。由于我国仍处于社会主义初级阶段，经济条件还不允许，我国的社会保障水平只能由低到高，逐步实现全面保障，不能一蹴而就。

　　5.1.2 制度模式

　　在制度模式方面，可以考虑逐步整合城乡居民的养老和医疗保险。将城镇居民社会养老保险和“新农保”整合起来，成为城乡居民基本养老保险制度；同样将城镇居民基本医疗保险和“新农合”整合变为城乡居民基本医疗保险制度，使城镇和农村居民在同一个制度平台上进行资源共享，可喜的是，目前我国已在这方面有所行动。同时，我国面临着快速的人口老龄化趋势，是对我国的养老保障制度的严峻挑战。

　　以中国 13.4 亿人口的庞大基数来看，老龄化速度在世界上是十分罕见的。根据 2010 年全国第六次人口普查的数据，我国 65 岁以上的人口已经达到 11883 万人，占总人口的8.87%，与 2000 年第五次人口普查时相比上升了 1.91 个百分点，老龄化进程逐步加快。

　　中国的老龄化实际上是“未富先老”的状态，社会保障体制极不完善，农村基本不存在现代意义的社会保障系统，大部分城镇保障目前也只能现收现支，从养老金制度实施以来，甚至很多地区还一直“收不抵支”。正因为如此，我国才需要采取社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式，并在养老保险个人账户做实的方面加大工作力度。
　　
　　5.2 做实养老保险个人账户

　　2013 年 11 月，十八届三中全会《决定》指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得的激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。”“完善个人账户制度”就是要做实养老保险个人账户，主要有以下三种方法：

　　5.2.1 利用国有资产弥补基金缺口

　　由于制度模式的差异，我国国有企业老员工没有自己的养老金个人账户，养老保险金权益已在过去上缴给国家，因此，政府应该对这部分老员工的养老负责。但这部分政府欠账已转化为国有资产，不可能再由历史补偿。所以，可以选择利用国有资产弥补养老金缺口，具体做法可将国有资产的一部分划分为社会保障基金，这种做法不但存在理论关联性，也具有实践可行性。如果将养老保险改革与国有企业改革协调起来，划拨国有资产弥补基金缺口对防止国有资产流失也会有一定作用。但是要对用于划拨的国有资产的性质限定在可出售的非生产性资产，如教育、住房、医疗、食堂等非生产性设施设备，而划拨出去的这部分资产必须彻底从企业中分割出来，进行社会化的经营和管理。

　　5.2.2 两账分管

　　对于社会统筹基金与个人账户基金这两种不同性质的基金，应要求分开管理。社会统筹基金采用的是现收现付模式，即当期退休人员的养老金由当期在职职工的养老保险费支付，而当期职工的养老金权益在未来由下一代职工的养老保险费兑现，一代接一代，是一种纯粹的转移支付，无需资金积累，也没有保值增值的需要。而个人账户采用的是储蓄积累制，即个人通过储蓄方式为将来退休后的生活做准备。由于存在通货膨胀和工资增长率的问题，个人账户中积累的养老保险基金必须考虑保值和增值的问题。因此，社会统筹基金由现有社会保险经办机构统一管理，它的首要任务是及时、足额地收缴养老保险费和支付养老金；而个人账户基金管理的重点和难点是如何将现有基金保值增值，并维护其安全性和可靠的收益，因此，个人账户基金应由其他独立的机构进行投资和运营。对于两个如此不同的基金，应划清界限，两账分管。但我们要对个人账户“做实”的长期性有理性的认识，而且目前看来两个账户分开进行管理也还需要一段时间。

　　5.2.3 扩大统筹覆盖面，降低基金收缴的拒缴率

　　20 世纪 90 年代前，基本只有国有企业、大型集体企业和事业单位的职工缴纳养老保险，参保职工数占总职工数的比例较低。若扩大统筹覆盖面，把其他非公有制企业纳入养老保险统筹范围，必将大幅提高养老保险基金收入，底盘的增大也能相应增加其承受风险的能力。近年来，我国已开始这方面的改革，吸引非公有制企业参加养老保险，我们相信很快就可以收到明显的效果。

　　但这一过程可能会产生问题，新的社会保险债务负担会导致新加入统筹的企业劳动成本上升，有可能会造成非公有制企业的抵制。对于这个问题，国家可以遵循因地制宜的原则，在最初阶段，允许新加入的企业养老保险缴纳比例在一定范围内浮动。在这一范围内，地方政府可根据当地经济的实际情况自行调整缴费比例。

　　综上所述，我们必须对“空账”问题正确认识，并树立解决问题的决心，要通过深化改革的途径，通盘考虑，统筹安排。“空账”问题的解决，必将为我国的养老保险制度改革奠定坚实的基础，也为经济社会的可持续发展提供良好的条件。

　　5.3 完善失业保障制度

　　5.3.1 提高救济金发放标准

　　失业救济金是维持社会稳定的安全网，目前我国大部分城市都采用了最低工资标准制度，失业救济金虽然达不到最低工资标准，但至少要达到使失业者在待业期间能够维持最基本生活的水平，应为最低工资的 80%左右，而且应随着物价涨幅及时调整。

　　5.3.2 失业保障与促进就业有机结合

　　我国的国情决定了我国不能单纯地搞失业救济，而是应该学习发达国家失业保障制度的经验和教训，将失业保障与促进就业有机结合起来。一是努力开发劳动力资源，消除城乡、部门与省份之间劳动力流动的障碍，深化劳动力市场的改革，促进劳动力市场的规范化，努力完善就业政策和制度，建立一个高效的劳动力市场。二是站在为劳动力市场培养后备人员的角度建立教育和培训机构，积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训，解决日渐严重的青年失业问题。三是加大就业扶持政策的力度，为弱势群体就业提供优惠政策，为失业者寻找工作提供更加充分的信息资源和就业指导，鼓励和帮助失业者重新就业。
　　
　　5.4 统筹城乡发展，保障居民基本生活

　　5.4.1 加快城乡统筹和区域统筹

　　我国要构建城乡统筹、区域统筹、广泛覆盖的社会保障理论，减少阶层与地区之间的分割与对立，推动不同群体、不同区域之间的衔接与和谐共存。

　　要构建中国特色社会保障理论体系，就要在阶层上实现城乡统筹，构建城乡整合的保障理论，使基本的保障项目广泛覆盖到城乡各个阶层，让城乡居民享受到统一的社会保障权益，不断减小甚至消除城乡之间的二元对立。但是需要阐明的是，上面所说的城乡统筹，不是统一城乡居民缴费比例，也不是统一城乡居民获得的保障待遇，而是作为社会保障体制重要的一部分，将城乡居民的保障作为同一个项目，一起去设计保障措施，在这一前提下可以对城乡居民采取不一样的缴费比例和保障待遇，建立多样化的保障模式，使不同区域和条件的居民可以根据自身的情况进行灵活选择。同样，社会保障理论在地区上也要区域统筹，以解决在区域之间社会保障项目无法流动与转移的难题。2014年，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出了将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合二为一的意见，对参保范围、基金的筹集方式和这两种保险的转移接续与制度衔接进行了规范，这已经在统筹城乡发展上迈出了一大步，希望能尽快出台其他社会保障的相关政策，并早日落实。

　　5.4.2 强化最低生活保障制度建设，确保城乡居民的基本生活

　　首先，要继续健全城市居民最低生活保障制度。目前社会保障工作还存在不足，比如最低生活保障的主要实施者是地方政府，但因为各地经济水平发展存在差距，在没有足够的财政收入的情况下，不仅保障的标准很难达到应有的水平而且享受保障需要的条件也比较苛刻。此外，保障范围很窄，仅限于温饱，对于更高级别的需求比如医疗、教育等还没有大范围涉及。此外，在具体制度的制定和保障对象的确定等方面没有完整成文的规定，比较随意。所以，在城市居民最低生活保障制度的改革和完善上还需要加大力度，并辅以其他配套改革。

　　其次，应全面建设农村居民最低生活保障制度。目前在广大农村，只有少数地区实施了农村居民最低生活保障制度，而大部分农民还只能依靠传统的家庭保障。即使实施了低保制度的地区，方式也很不规范，没有达到对农村居民生活的基本保障作用。5.4.3 转换思路，全面改革医疗保障制度对于中国特色社会保障理论的重要部分，医疗保障需要的不只是医疗保险制度的改革，而是体制的重新构建。要解决城乡之间和地区之间的保障水平悬殊的问题，将医疗保障覆盖全体城乡居民，建立起一体化的医疗保障制度。建立覆盖全民的医疗保障制度不但可以统一组织机构，提高管理效率，有利于协调推进，更好地实现社会公平，而且能够从根本上消除过去旧的医疗体制对国企改革、不同经济成份的协调发展以及劳动力自由转移等所形成的阻碍。

　　5.5 健全社会保障管理体制

　　5.5.1 实行集散结合的社会保障管理体制

　　我国在社会保障管理体制的选择上可以考虑集散结合的方法，集中是将养老、医疗和生育三种相同点最多、保障模式类似的保险集中，由中央社保部门统一管理，同时把剩下的工伤和失业两种保险集中起来，由地方社保部门管理，因为它们不涉及资金的积累；分散是指中央和地方分散管理。采用这种集散结合的方式能够较好地实现社会保障管理要求的既统一又独立的模式。

　　5.5.2 建立高效的社会保障管理网络及社会保障银行

　　将社会保障管理系统中的具体执行机构、行政管理机构和监督审察机构三者彻底分离，三种机构要三权分立，分工明确，互相制约，互相监督，形成一个高效的社会保障管理网络；并考虑建立社会保障银行，专门代表国家管理和行使社会保障体系之内的职责，如进行社会保障基金的投资及运作，负责养老金、失业保险金、医保报销等各种社会保障基金的发放工作等。

　　5.6 我国征收社会保障税开征条件和框架构想

　　社会保障税，在有的国家也被称作社会保险税、工薪税，主要是指以境内获得的工资薪金为课征对象，由雇主与雇员负责缴纳，收缴的税款用于社会福利支出的一种目的税。早在 1996 年，我国就有学者提出了“开征社会保障税”的说法。我国也曾在国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要中提到，要逐步开征社会保障税。对此民众普遍有所担心，害怕开征社会保障税后纳税人的负担会加重。对于这个议题，不少学者和专家都进行过分析研究，我认为我国已经具备开征社会保障税的基本条件。
　　
　　5.6.1 我国征收社会保障税的开征条件

　　我国实行改革开放以来，一直在边摸索边进行社会保障制度改革，已经获得了不少经验和成果。目前国民经济正在持续稳定发展，社会保障制度的进一步改革也受到了国家的重视和民众的支持，这些都为开征社会保障税奠定了良好的基础。主要表现在：

　　前提条件和发展动力。目前，我国已经初步建立起以养老、医疗、失业、工伤和生育保险为主要内容的社会保险体系。虽然其覆盖范围目前主要限于城镇就业者，局限性比较大，但仅从我国社会保险保障对象的数量来看，它仍可以称作全世界最为庞大的社会保险体系之一。如此巨大的体系需要巨大的资金积累来维系和发展，这样的资金基础正是我国开征社会保障税的前提条件和发展动力。

　　稳定税源和物质保障。近年来，我国国民经济持续健康发展，国民收入逐年稳定增长，由于社会保障税的课税对象是企业的工资支付额，因此我国现在已经基本具备了社会保障税的稳定税源和物质保障。

　　历史经验。过去几十年，政府在改革社会保障制度时，对社会保险基金的筹资方式进行了不断地探索，这些工作经验为开征社会保障税奠定了基础。例如，通过逐步整合精简社会保险基金征缴机构，已经基本建立起了比较规范的社会保险基金筹集机制。

　　群众基础。这些年来，不仅国家政府越来越重视社会保障制度的构建与完善，我国民众也非常关注社会保障制度的改革和发展，现在着手开征社会保障税，是具有良好的群众基础的，一定会受到民众的欢迎和支持。

　　5.6.2 我国社会保障税的框架构想

　　虽有国外有很多成功经验可供我国借鉴，但在构建我国的社会保障税的框架时，不能照搬别人的经验，而要充分考虑我国特殊的国情并考虑现行的社会保障缴费制度。我国还处于社会主义初级阶段，起点低、标准低，纳税人和征收范围的确定应由少到多，直到普遍纳税；税目的设计也应先考虑基本的，再逐步纳入全部税目，最初可设置养老保险、医疗保险和失业保险这三个覆盖面最大，且条件相对成熟的基本税目；税率的设计则可考虑就业者的收入水平，与之相适应。

　　5.6.2.1 纳税人和征收范围纳税人亦称纳税义务人、课税主体，是税法上规定的直接负有纳税义务的单位和个人，社会保障税的纳税人既包括用人单位、也包括劳动者。对于其征收范围，先要弄明白两点：一是机关和事业单位是否应该缴纳社会保障税，二是农民是否应该缴纳社会保障税。

　　第一点，之前曾有人提出过，国家机关和事业单位没有经济收入，工资是靠财政拨付的行政事业经费来支付，对事业单位征收社会保障税，尤其是对执行性事业单位和公益性事业单位征收社会保障税，实质上是对财政支出征税，意义不大。但我国目前的实际国情是，公务员制度还不完善，事业单位的职工没有脱离国家的保障，仍然依靠国家和政府来养老和看病，而且，在进行机构调整和精简时，这些事业单位的职工也会面临失业。另外，国家机关和事业单位的职工也是劳动者，与其他单位的职工一样，通过付出劳动获得报酬，不应该作为一个特殊群体区别对待。因此，国家应该通过财政部门为机关和事业单位的职工建立社会保障基金，划拨给社会保障机构，事业单位职工也应该履行义务缴纳社会保障税。

　　对于第二点，我认为农民是应该被纳入到社会保障税的征收范围中的。我国与西方国家国情不同，我国农村人口众多，2012 年农村居民人口占全国人口 47.43%，而且农村劳动力的社会保障问题越发突出，社会保障税的开征必须把这一群体包括在内，使农民成为社会保障税的受益者。但是，社会保障税在最初阶段不适宜在农村大规模开展，可考虑先选择部分经济条件较好的地区试点，再慢慢扩大范围。在税制设计时，也应考虑到农村和城镇的差别，在政策上给予适当优惠。

　　吸取国外的经验，结合我国国情，我国社会保障税的纳税人应包括所有用人单位。

　　5.6.2.2 课税对象的确定社会保障税的课税对象是劳动者的工资薪金或自营者的生产、经营利润。对于雇员来说，课税对象是其因雇佣关系取得的工资薪金；对雇主来说，课税对象是因雇佣员工而支付的工资薪金；对自营者来说，课税对象是其生产或经营利润。

　　有三个问题需要注意，一是此处谈到的工资薪金，包括了雇员或自营者的基本工资、奖金、津贴、补贴及各种有价证券和非货币性福利，但资本所得、利息所得及股息所得等非工资性的收入不包括在内；二是社会保障税的税基要设置上下限，因为设立下限可以保障低收入者的利益，设立上限可以保护高收入者的积极性，同时也有利于社会的公平和资源的再分配；三是由于社会保障税实行的是专税专用原则，所以一般不设置个人的扣除额或者免征额，采用全额纳税的方式。

　　5.6.2.3 税目的选择作为社会保障税制体系设计的核心，税目的选择要建立在我国目前社会保障体制的实际情况之上，并吸收发达国家的先进经验。前面介绍过，欧洲发达国家社会保障全面且水平较高，税目也是种类繁多，令人眼花缭乱。但税收模式基本上可以分为项目型和对象型及二者结合三种方式。从我国现行的社会保障体制出发，可以考虑采用项目型作为我国社会保障税的税收模式。我国的社会保障税目本应根据实际需要，涵盖养老、医疗、失业、工伤、生育等领域，但是以我国目前社会保障体制的改革现状，还不足以在以上全部领域开征社会保障税。考虑到我国养老保险、医疗保险和失业保险在社会保险中改革得较为充分，发展得相对较好，条件也比较成熟，所以在社会保障税实施的最初阶段，暂时将这三种保险定为征税项目是比较合理的。

　　5.6.2.4 税率的确定要使社会保障税资金能够平稳顺利地筹集和运营，税率的设计很关键，不但要在我国纳税人的负担能力之内，还要能够解决现在社会保障筹资过程中的一些难题，保证现有社会保险费与社会保障税的平滑衔接，同时也要符合我国的国情和经济发展水平。所以不同税目税率的确定要综合考虑我国经济、国民收入、现有保障水平及未来人口发展趋势等多种因素。

　　1、 养老保险项目

　　根据积累制原理，我们采用数学模型来测算养老保险项目的税率，其税率应当符合这个公式：

　　一个劳动者每年缴纳的养老金到退休时点的累积=该劳动者退休后每年领取的养老金折算到退休时点的现值，设：n 为劳动者退休后领取养老金的年数；a 为养老金替代率（养老金/社会平均工资）；W 为初始年工资收入；K 为工资年增长率；N 为工作年数；ty为养老保险项目的税率；r 为养老基金的运营收益率或银行的利率，由以上假设，可知劳动者在退休时的基金积累 C1为：C1=tyW[(1+r)N+(1+K)(1+r)N-1+……+(1+K)N-1(1+r)] （5.1）同样，退休者各年领取养老金折算到退休时点的现值之和可以用如下的公式表示：C2=aW(1+K)N[1+(1+K)/(1+r)+(1+K)2/(1+r)2+……+(1+K)n-1/(1+r)n-1]（5.2）经过简化计算，可以得到：C1=tyW(1+K)NN （5.3）C2=aW(1+K)Nn （5.4）因为所有积累的资金最后都要返回给投保者，所以，C1= C2，则可以得到：tyN=an，即：ty=an/N按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率可确定为58.5%。工作年限的确定上，开始工作的时间可按照一般本科生毕业的时间 22 岁计算，退休年龄男为 60 岁，女为 55 岁，这里取平均值 57.5 岁，则工作年数 N=35.5。根据国家统计局 2010 年第六次人口普查公报，我国人口的平均预期寿命为 74.83 岁，则领取退休金的年数 n=74.83-57.5=17.33，可以得到 ty=58.5%×17.33/35.5=28.56%，即我国养老保险项目的税率为 28.56%。考虑到我国现行的社会养老保险缴费率为 28%，此处得出的28.56%的养老保险的税率是符合我国经济实际发展水平的。在现行的基本养老保险缴费中，单位承担的比例为 20%，个人承担 8%，所以，在社会保障税养老保险项目 28.56%的总费率水平上，单位应负担的比例为 20.56%，个人应负担的比例为 8%，这基本与我国现行的基本养老保险缴费率一致，两者的过渡也会比较顺利。

　　2、 医疗保险项目的税率

　　医疗保险税率无法像养老保险一样根据一些数据推算出来，它的设计大多依据历史数据和积累的经验。我国现行医疗保险的缴费率总体为 8%，其中单位负担 6%，个人负担 2%。由于每个人都会涉及到养老的问题，每个人所缴纳的养老保险是与将来个人的受益相关的，但并不是每个人都会涉及到医疗保险，所以医疗保险和养老保险是有差异的，医疗保险应采取社会统筹和个人账户相结合的模式。目前我国的医疗保险统筹基金和个人账户的收支基本平衡，表明当前的医疗保险缴费率是比较合理的，因此，我国的社会保障税医疗保险项目的税率可暂时按照现行基本医疗保险费率来确定，总费率维持在 8%左右，其中单位 6%左右，个人 2%左右。

　　3、 失业保险项目的税率

　　要确定失业保险项目的税率，主要通过未来失业率和社会最低生活保障标准。这两个因素的水平与失业保险项目税率是呈正相关的。从 2003 年到 2012 年，我国城镇人口失业率基本在 4.1%-4.3%的范围内浮动⑨，因此现收现付制是符合我国国情的。假设（1）失业者的最低生活保障标准与平均工资的比值为 50%；（2）实际用于发放失业金的比例占失业保险基金的 60%，并且设：A1为失业金发放规模，A2为可以用于发放的失业金规模，M 为职工总人数，S 为人均失业金，k 为平均工资，r 为失业率，ts为失业保险项目的税率，则A1=rMS=rMk×50% （5.5）A2=tsMk×60% （5.6）由于 A1= A2， （5.7）整理得到，ts=r×50%/60%。 （5.8）根据 2012 年的城镇人口失业率 4.1%来计算，ts=4.1%×50%/60%=3.4%。 （5.9）由于我国官方公布的统计指标中，失业率指的只是城镇人口失业率，即城镇登记失业人数占城镇从业人数与城镇登记失业人数之和的比率，而我国实际的失业率会比这个数字高。所以根据 2013 年 FT 中文网上中国政府首次公开披露的 2013 上半年中国调查失业率⑩为 5%来计算，ts=5%×50%/60%=4.17% （5.10）由此来看，目前我国 3%的失业保险缴费率是偏低的，满足不了实际需要，但是为了不给纳税人增加过多的负担，也为了两种模式能够顺利过渡，税率不能提高过快，可以考虑暂时将税率定为 4.2%，单位缴纳 3%，个人缴纳 1.2%。

　　综上所述，我国社会保障税的三个项目税率如下表所示：【1】

　　
　　5.6.2.5 征收管理社会保障税的征收可由地方税务机关负责，因为各地有不同的经济和人文环境，地方税务机关对当地情况会有更深入的了解，而且这样既可以利用已有的税收管理机构和人员，节约了成本，又能够收支两条线，保证了社会保障资金的安全。为了方便征收，社会保障税在征收办法上可以采用雇员“源泉扣缴”和自营者“申报纳税”相结合。具体操作时，职工个人应该缴纳的社会保障税由企业在支付工资时代扣代缴，政府机关和事业单位及其员工应该缴纳的社会保障税，分别由财政部门征收划转及由单位代扣代缴，自营者可自行申报缴纳，农村地区的社会保障税可由村委会代为收取和缴纳。