中国社会保障制度发展现状及存在问题

　　3 中国社会保障制度发展现状及存在问题

　　3.1 新中国社会保障制度实践历程

　　新中国建国六十多年来的社会保障制度，是历经了建立、发展，改革完善，再改革再完善的过程，逐步发展壮大起来的。它虽然与历史上的社会保障实践有着渊源关系，却又与旧中国的社会保障制度无直接继承关系。我认为，我国社会保障制度的实践历程，基本可以划分为三个阶段：第一阶段是以劳动保险为主的社会保障形成阶段，第二阶段是以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段，第三阶段是以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新阶段。

　　3.1.1 以劳动保险为主的社会保障形成阶段（1949-1978 年）

　　1949 年新中国建立之时，由于刚刚经过战争的洗礼，一切都残败不堪，面临最紧迫的任务就是尽快恢复经济，党和政府提出了首要工作任务是加快建立独立的工业体系，恢复生产生活，并且要针对多年战争导致的人民普遍贫困等问题，摸索出一套适合的社会保障制度，以确保民众能获得最基本的生活条件。我国政府首先根据当时建设的重点，即工业的建设和城市设施环境的恢复，做出了各项政策都为工业和城市的发展服务的重要决定，就是当时提出的“农业支援工业，农村支援城市”。

　　因此，最初我国实行的是城乡分治的社会保障制度，即在城镇职工中实施劳动保险制度，而农民则继续实行传统的保障模式，以家庭和土地来保障生活，靠天吃饭。

　　在组织上，城镇职工以“单位”划分，作为最小的执行机构来实施社会保障政策。

　　这就是为什么从 1949 年建国一直到 1978 年邓小平提出改革开放这 30 年间，城镇职工都以各自工作的单位为主体来获得社会保障，而农民都由乡村集体组织为主体来获得。

　　3.1.1.1 劳动保险阶段的实践和发展在这一阶段，我国建立了统一的城镇养老保险制度。新中国成立之初，事业单位的养老保险制度和企业的基本养老保险是由不同政策实施的。《中华人民共和国劳动保险条例》在 1951 年由政务院颁布实施，它的覆盖范围只是国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关以及铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位，也就是企业，它的颁布标志着企业养老保险制度的建立。1955 年底，国家颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》两个有关机关和事业单位养老制度的政策，是机关和事业单位建立养老保险制度的起点。1958 年，《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》颁布实施，合并了机关、事业单位与企业的养老保险政策，将两类单位的养老制度统一起来。

　　建立了公费医疗与劳保医疗分立的城镇医疗保险制度和农村合作医疗制度。“传统职工医疗保险制度主要由覆盖企业职工的劳保医疗制度和覆盖机关、事业单位人员的公费医疗制度以及农村合作医疗构成。”

　　⑤《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗的指示》在 1952 年由政务院发布，该《指示》对党政机关及事业单位公费医疗经费的筹资模式进行了详细的规定，规定了公费医疗经费由国家统一拨给各级卫生主管部门统筹统支。同时，1951 年发布的《中华人民共和国劳动保险条例》也对企业职工劳保医疗做了规定。从建国开始，农村合作医疗制度就自发建立起来，1959 年全国农村卫生工作会议上，农村合作医疗制度受到了正式的肯定，此后，这一制度遂在广大农村逐步扩大。“到 1976 年，全国已有 90%的农民参加了合作医疗，农村医疗保健缺医少药的问题基本得到解决。”

　　⑥初步建立了工伤保险、生育保险及职业病防治制度。1951 年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》同样也标志着我国工伤、生育等社会保险制度的建立。1955年《关于女工作人员生产假期的通知》由国务院发布，规定了女职工在怀孕、生产和哺乳期可以享受的权益。1960 年《关于放射性工作卫生防护暂行规定》公布，对预防放射性污染做出了相关规定，也体现了对女职工生育健康的关注。1957 年，《关于职业病范围和职业病患者处理办法的规定》由卫生部发布，明确了职业病的范围、处理办法以及职业病人的分类，标志着我国职业病防治制度初步建立。

　　初步建立了职工退休制度。《中华人民共和国劳动保险条例》中对职工退职养老问题进行了初步的规定。1955 年《国务院国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》和《国家机关工作人员退休处理暂行办法》陆续颁发，一方面统一了企业与机关、事业单位的退休制度，另一方面也标志着我国退休制度的初步建立。
　　
　　3.1.1.2 对劳动保险制度的评价在当时百废待兴的时代背景下，劳动保险制度的建立，对经济社会发展和人民生产生活起到了非常积极的推动作用。从总体上看，它基本适应我国建国初期经济和社会发展的需要，也奠定了社会保障体制的基本框架，但由于其涉及的保障对象范围较小，为了追求公平而忽视了效率，且资金不充足，它的发展遇到了瓶颈。而且，经历了“文革”阶段，社会保障制度受到了极大的影响，城乡“二元”分治为社会保障的继续发展也埋下了祸根，因此，劳动保险制度经过 30 年的发展终于要被改革的浪潮推翻。

　　3.1.2 以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段（1978-1998 年）

　　1978 年 12 月，我党迎来了历史上具有深远意义的伟大转折——党的十一届三中全会在北京召开，中国迎来了经济制度的巨大转变。以安徽省凤阳县小岗村的生产责任制为始，从“包产到户”到“大包干”，农村家庭联产承包责任制逐渐推广开来，与此同时，城市中的改革大潮也翻涌而至，国企改革的号角吹响了。在经济体制改革的不断深化中，社会保障体制也随之基于我国国情进行了更新，开启了中国特色社会保障制度的发展之路。

　　3.1.2.1 社会保险制度阶段的探索与实践改革和健全养老保险制度。养老保险之所以是中国社会保障体制改革的重中之重，是因为它的保障对象范围最广、对个人来说周期最长、涉及的资金量最大。1980年以后，我国的养老保险制度改革被提上了日程，主要从以下三个层面进行：第一层是由企业负责逐渐转为由社会统筹；第二层是保障模式逐步由现收现付模式转变为“统账结合”模式；第三层是保障对象覆盖范围扩大，由开始的只包括国企职工到后来逐步将城镇其他劳动者也纳入在内。

　　初步对医疗保险制度进行了改革。但总体来看，这一阶段的医疗改革措施不是很到位，对医疗保险中存在的问题没有直视，没有从根本上解决问题，一定程度上导致了直到今天还存在的人们看病困难，医药费过高的问题。当时的改革主要分为两个层面：先是恢复了十年“文革”期间遭到破坏的医保制度，即早期的劳保医疗与公费医疗；其次针对劳保医疗和公费医疗中存在的问题，进行了一系列改革，推行了离退休人员医疗费用社会统筹等制度，自此基本建立了“统账结合”的医疗保险模式。虽然这一阶段医疗保险制度也尝试进行了改革和探索，但不得不说成效是比较有限的，没能解决根本的问题，反而为后来的改革增加了难度。

　　首次把失业保险纳入社会保障体系中。计划经济时期，劳动就业由国家统一分配，我们没有“失业”的概念。1986 年，为迎合改革开放以后经济体制和劳动制度改革的要求，我国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，以保障国营企业职工在待业期间的基本生活需求，预示着我国失业保险制度即将建立。1993 年，《国有企业职工待业保险规定》颁布，将原来的暂行规定中不足的部分进行了完善。1999年，《失业保险条例》由国务院颁布，对失业保险基金的筹集方式、失业者的保险待遇以及失业保险的管理和监督机制进行了详细的规定，自此我国初步建立起了失业保险制度。

　　工伤、生育保险以及职业病防治制度改革取得积极进展。1996 年以前，虽然我国建立了工伤保险制度，也一直在实施，但是并没有颁布相应的法律来保护和支持这一制度。1996 年，《企业职工工伤保险试行办法》颁布，对工伤范围及认定标准、保险待遇、工伤预防及职业康复等内容进行了规范，标志着我国工伤保险制度的建立。同年，《职工工伤与职业病致残程度的鉴定》颁布，进一步完善了工伤和职业病鉴定的标准。《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》1987 年颁布，对职工职业病的防护做了相关规定。1988 年《女职工劳动保护规定》由国务院颁布，对女职工劳动保护的方方面面都做了详细的规定。

　　农村社会保障制度的改革。这一时期农村居民社会保障权益继续被忽视。1990年以后，城镇职工基本拥有了比较齐全的社会保障项目，包括养老、失业、医疗、工伤以及最低生活保障等，但当时农民能够享受的社会保障项目却十分有限，仅仅是救灾、救济和五保供养制度等。1994 年，《农村五保供养工作条例》由国务院颁布，旨在保障农村五保供养对象的正常生活，它的颁布通过立法形式使五保户的生活有了保障，现在这项制度仍然在发挥着作用。

　　3.1.2.2 对社会保险制度阶段的评价我国的社会保障制度经过这一段时间的改革从计划经济下的劳动保险制度逐步转变为市场经济下的社会保险制度，取得了显着的进步，并初步建立起了社会保障体制的基本框架，即以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险为主体，以社会福利、社会救助及优抚安置等为辅的模式。为了与国际接轨并适应改革的要求，1998 年政府机构组建了劳动和社会保障部，负责机关、事业单位以及企业的养老、医疗保险和农村社会养老保险等，逐步理顺了社会保障管理体制。但是，我们也要看到，由于这一时期经济体制改革的核心是国有企业改革，社会保障体制的改革总是处于被动的地位，大部分的改革内容都是被迫进行的。与经济体制改革相比，社会保障体制改革是落后的，如果不能解决这个问题，将社会保障体制改革变被动为主动，将会对未来社会保障制度的发展产生消极的影响。

　　3.1.3 以统筹城乡为目标的社会保障发展创新阶段（1998 年至今）

　　在全世界人民即将迈入 21 世纪的时刻，全球经济环境突变，危机四伏，我国的经济体制改革也遇到了瓶颈，许多难题摆在眼前，党和政府面临着巨大的压力。在这种情况下，我国政府以构建社会主义和谐社会为目标，提出了一系列科学论断，为我国新一阶段的社会保障体制改革打好了基础。

　　3.1.3.1 统筹城乡阶段的实践基本养老保险制度得到了完善。在这一阶段我国基本养老保险制度的改革成效明显，发展顺利。1999 年《社会保险费征缴暂行条例》由国务院颁布，规范了基本养老保险费的征缴和社会保险金的发放工作。为了提高社会保障基金的运营收益率，2000 年，党中央、国务院设立了“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。2001 年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》由国务院颁布实施，对社会保障基金的投资和运作进行了规定，并扩大了基本养老保险的保障对象范围。在农村养老保险的改革方面，2009 年，为了进一步规范农村居民的养老制度，《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》颁布实施，规定了新型农村社会养老保险（简称“新农保”）要从农村的实际出发，由个人、集体和政府合理地分担责任，农民自愿参保。

　　覆盖城乡的医疗保障初步建立起来。这一阶段的医疗保障改革分了三步走：第一步健全了城镇企业职工基本医疗保险制度。1998 年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布，首次提出了“统账结合”的概念，即基本医疗保险基金社会统筹和个人账户结合的模式。第二步以《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》颁布为标志，在 2007 年建立了城镇居民基本医疗保险制度，规定城镇居民基本医疗保险的保障对象为城镇非从业人员，重点保障门诊大病和住院的费用。

　　第三步建立了新型农村合作医疗制度（简称“新农合”），是由政府引导，农民自愿参加，以大病统筹为主的一种医疗互助救济制度。截止到 2012 年，我国“新农合”参合率已达到 98.3%。

　　⑦失业保险改革步伐明显加快。这一阶段，许多大型国有企业的现代企业制度刚刚建立起来，国有企业改革进入了决定性的时刻，随着产权制度、组织制度、经营管理的改革，大批国企职工下岗，国家保障其基本生活和重新安置的压力陡增。1998年，《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》下发，表明了政府在这一阶段的重心已经转移到解决下岗职工基本生活和再就业问题上来，并提出要普遍建立再就业服务中心，强化再就业培训，完善社会保障体系。

　　工伤和生育保险制度更加规范。2003 年《工伤保险条例》由国务院颁布，标志着我国的工伤保险制度以法律的形式固定下来。与此同时，我国在这一时期对企业职工生育保险也进行了进一步的规范，并建立了农村生育保险制度，相继发布了《关于妥善解决城镇职工计划生育手术费用问题的通知》和《关于生育津贴和生育医疗费有关个人所得税政策的通知》等文件。

　　城乡最低生活保障制度初步建立。1999 年，《城市居民最低生活保障条例》由国务院颁布，城镇居民最低生活保障制度据此正式建立，城镇低保的建立，对于维持城镇贫困群体的生活、稳定社会经济秩序产生了重要作用。2007 年，《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》下发，在一定程度上解决了之前城镇有低保而农村这一贫困人口更多的区域却没有低保这一保障制度的失衡问题，我国初步建立起了全面覆盖城乡的最低生活保障制度。

　　虽然，我国的社会保障体系已经初步建立起来，但是我国社会保障立法的一大问题就是没有一部统一的综合性法律，将所有社会保险和社会福利的法律都集结到一起，而是所有的社会保险都是以单项的法规或政策来规范和存在的，而且，各领域之间的法律制度缺乏连贯性和衔接性，实际应用中会有一定的问题。

　　劳动和社会保障部前部长田成平在作《社会保险法》草案说明时指出，社会保险制度是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度，社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。

　　在此背景下，《社会保险法》应运而生，于 2010 年 10 月 28 日在全国人大常委会上获得通过，并将于 2011 年 7 月 1 日实施。此次以立法的形式确立了社会保险制度的基本框架，重点对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳领取等作了明确规定。从 1994 年列入国家立法规划到正式通过历经 16 年，因此《社会保险法》具有划时代的意义。
　　
　　3.2 目前中国社会保障制度存在的问题
　　
　　中国社会保障经过 30 多年的实践和探索，目前已经在我国基本国情的基础上初步建立起了社会保障体系，积极地推动着我国市场经济和社会文明的健康发展和社会主义和谐社会的构建。中国特色社会保障“目前正在实现从传统的家庭保障和计划经济时期的单位保障到社会保障的历史性跨越。但从总体上看，我国社会保障体系还不完善。主要问题是：城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后；一些基本保障制度覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高。尤其是农民、农民工、被征地农民。城市无业人员和城乡残疾人等群体的社会保障问题比较突出。”⑧1
　　
　　3.2.1 社会保障的覆盖面窄

　　社会保障统筹范围缺乏统一性，保障对象不够全面，覆盖范围窄，是目前我国社会保障制度和体系的重要问题。社会保障的覆盖面宽窄会影响社会保障制度功能的发挥，覆盖面过窄，直接造成享受到社会保障利益的人数过少，发挥不出社会保障制度应有的作用。尽管我国已经对社会保障政策进行了很多次补充和完善，参保的人数也在逐年增加，但是参保的人群绝大多数是城镇就业者，在农村还未全面开展。而且从参保的城镇职工来看，国企和事业单位的职工参保比例较高，而非公有制单位职工参保比例较低。例如，以 2012 年数据为例，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只占城镇就业人数的 82%，失业保险、生育保险所占比例更少，刚刚超过 40%。【1】

　　
　　从上表中 2012 年城镇就业者参加社会保险的人数占城镇总就业人数的比例来看，我国社会保障覆盖面还是比较窄的。大部分农民工、城镇私营企业职工和灵活就业人员没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例很大，是全部从业人员中的重要一部分，没有把这个人群纳入社会保障体系会引发其他社会问题。

　　3.2.2 社会保障个人账户存在空账运行

　　我国基本养老保险和基本医疗保险现行的管理模式是“统账结合”，即社会统筹和个人账户相结合的模式。但在这种模式的实际操作中，产生了一些难题，引发大家最多探讨的是个人账户的空账运行问题。空账运行的根本原因是实行“统账结合”之后，不同年龄职工个人账户的资金积累不同。因政策实施前“老人”（统账结合政策实施前已经离退休的人员）没有个人账户，自然也不存在资金的积累，而“中人”（统账结合政策实施前参加工作、实施后到达法定离退休年龄离退休的职工）因缴费年限不够，个人账户中也没有足够的资金积累，当“老人”和“中人”退休后，开始领取养老金，因为个人账户中的资金积累不足以支付他们的养老金，因此不得不使用基本养老保险制度中的资金积累来支付，有时甚至要使用“新人”（统账结合政策实施后参加工作的职工）的个人账户中的资金来弥补，一段时间后不但“老人”和“中人”的个人账户长期处于空账运行状态，连“新人”的个人账户也空了。这个问题如果不能及时解决，将会越来越恶化，未来必然会爆发养老金的支付危机。

　　3.2.3 就业与失业保险问题

　　就业问题一直以来都是我国政府十分关注的问题，提高就业水平不仅能促进经济发展也能维持社会稳定。当前以及未来若干年内，就业将对我国社会经济发展产生巨大影响，如何能提高就业率是我国面临的重大难题。目前我国就业压力来自城镇和农村两个方面。城镇方面，失业人口庞大，截至到 2012 年底，我国共有城镇登记失业人员 917 万，城镇登记失业率为 4.1%，但考虑失业人员的实际人数，失业率会远远超过这个数字；农村方面，今后还将有大批的农村劳动力转移到城镇就业。

　　同时，近些年国企改革导致的大批下岗职工的再就业问题也值得我们重点关注。

　　目前我国的失业保险没有充分发挥其救济功能，主要是因为失业保险金给付标准比较低而且领取失业保险金的人数不多，在有些地区失业保险金的标准甚至不能维持失业人员最基本的生活需要。此外，我国失业保险在培训劳动力、职业介绍等方面的服务功能没有发挥出来。很多地方政府因为缺乏稳定的财政收入，无法支付下岗职工进入再就业服务中心的托管费、再就业扶持资金、劳动力市场建设费等各种费用。以上原因造成失业保障救济功能严重不足。
　　
　　3.2.4 城乡贫困人口和农村养老保障缺乏

　　改革开放政策实施以来，我国经济不断发展，全国人民的生活有了翻天覆地的变化，生活水平明显提高，但与此同时，社会贫富差距不但没有缩小，反而越来越大。根据国家统计局 2012 年数据，我国人均 GDP 已超过 6000 美元，但我国的基尼系数在过去的十年中，全部高于 0.4，2013 年已达到 0.473，也就是说我国改革开放带来的经济发展成果大部分被富人享用了，穷人还是一样穷。据估计，我国城乡的收入增长距离平均有 20 年，城乡贫困人口众多是一个亟待解决的问题。

　　虽然我国已经建立了城镇和农村居民最低生活保障制度，解决了部分贫困人口的生活问题。但因为资金不足，我国目前的最低生活保障制度很难起到维持贫困人口基本生活的作用。目前全国城乡低保对象达 7487.4 万人，其中城市低保 2307.8万人，月标准 240 元，同比增长 7.1%，人均补助水平 168 元，同比增长 15.9%；农村低保 5179.6 万人，年标准 1136 元，同比增长 8.8%，月人均补助水平 62 元，同比增长 22%，保障标准还远远达不到应有的水平。

　　农村养老保障缺乏问题也是我国社会保障制度建设中的一个难点。农民群体数量众多，根据 2011 年国家统计局数据，我国有 9.68 亿农民，占全国总人口的 72.8%，如果农民的养老保障得不到妥善的处理，就无法全面实现社会保障制度的目的，而且社会中也会存在不安全隐患。20 世纪 80 年代以前，农村还未改革经济体制，农村集体组织承担了农民养老的主要责任，后来随着土地和收入分配旧体制被打破，农村赡养老人的责任又转嫁到家庭，但由于目前制度的变革以及大规模的农民工进城务工的现状，家庭对老人的赡养功能越来越弱，是时候建立一套符合目前农村实际情况的养老保障制度了。

　　3.2.5 社会保障管理体制不健全

　　我国现行的社会保障管理体制还不健全，主要表现在政出多门、管理混乱，没有形成统一的管理体系，各个政府部门甚至商业保险公司同时对社会保障的不同方面进行管理。在这些机构部门中，城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险主要由劳动部负责；城镇特殊人群的社会福利、社会救济、农村养老保险等主要由民政部负责；社会团体、党政机关及事业单位的养老保险等主要由人事部负责；公共卫生、公费医疗主要由卫生部和财政部负责；还有部分农村养老保险是在商业保险公司进行投保的。这样多个机构共同履行社会保险的职能，造成了管理混乱、各自为政的状况，使社会保障体系缺乏宏观控制，容易引起失衡。而且，多头管理会加大管理成本，降低效率，阻碍社会保障的进一步完善。