国外社会保障成功经验及借鉴

　　4 国外社会保障成功经验及借鉴
　　
　　4.1 国外社会保障成功经验

　　4.1.1 欧美国家社会保障制度模式

　　4.1.1.1 欧美国家社会保障制度模式概况追溯西方社会保障的历史进程，可以追溯到 17 世纪出现的社会救助。德国是世界上第一个以社会立法实施社会保障制度的国家。19 世纪 80 年代，在俾斯麦统治的时期，德国政府陆续颁布了一批社会保险方面的法律规章，这些法规的颁布是现代社会保障制度建立的标志。20 世纪 30 年代，美国爆发了经济危机，当时的美国总统罗斯福为了保障人民的基本生活，颁布了《社会保险法》，赢得了人们的普遍赞许。1945 年二战结束后直到 20 世纪 60 年代，欧美国家的经济持续繁荣，福利国家理论和社会福利观念广泛流行，再加上在一些国家中社会民主党连续执政，凯恩斯主义被一些执政党作为经济政策制定的理论依据。在这些政治、经济环境和思想的影响下，欧美福利国家逐步形成了适合自己的社会保障模式。

　　4.1.1.2 欧美国家社会保障模式的优势欧美国家社会保障模式的优势是以高税率为基础，以国家为保障的主体，对国民采取高标准全面覆盖的社会保障，社会成员生活压力小，没有后顾之忧。比如，对全体国民实行保障制度，原则上本国居民和在本国生活的外国居民都能够享受该国医疗保险，由国家医疗机构免费提供医药和治疗；实行多种失业保险和失业救助制度；对所有老年人实行全方位的保险。

　　4.1.1.3 欧美国家社会保障模式的缺陷欧美国家的社会保障模式是与其国家的经济政治情况相匹配相适应的，曾经对于推动社会发展和进步、促进经济繁荣发挥过巨大的作用，但这一模式在实践中也存在不少缺陷：

　　1、 高水平的社会保障对国家财政造成了过大的压力。欧美国家的社会保障建立在经济高速增长的基础上，在这个基础上，国民就业稳定，人均收入达到较高的标准，能够满足高额的税收，这样才能获得社会保障所需的高额资金。然而，经济的发展并不是一帆风顺的，偶尔出现经济波动是必然的。经济一旦出现波动，就会影响国民的收入从而影响税收来源，最终影响社会保障的供给。而且，欧美国家社会保障支出普遍占国民收入的比例较高，一旦国民收入减少，由于社会保障支出的刚性需求，社会保障支出占国民收入的比重会更高，从而对经济的发展造成不良影响，如此往复，产生恶性循环。同时，社会保障水平过高也会使国民产生依赖心理，即使不工作的人也能维持基本的甚至不错的生活质量，工作的积极性被严重削弱。

　　2、 国家对社会保障干预过多。虽然国家在社会保障制度中扮演着主要角色，承担着重要责任，但是国家不应该将社会保障事业完全掌握在自己手中，社会经济资源中的大部分都掌握在国家手中，不利于市场机制发挥作用。同时，国家建立的庞大的社会保障组织机构，雇佣了大量的工作人员，容易产生官僚主义的问题，也会滋生浪费等不良行为。

　　3、 社会保障资金绝大部分来源于税收。欧美国家主要以高额的税收作为社会保障资金的主要来源。保障的标准如此之高可以想象这些国家的税率也是非常高的。

　　在经合组织接受税务调查的成员国中，福利国家瑞典的边际税率连续三年位于榜首，2012 年达到了 56.6%，位于其后的丹麦为 55.38%，西班牙也达到了 52%，位列第三。

　　这种高税收的社会保障筹资模式虽然可以缩小贫富差距，但是会提高企业的生产成本，减少企业的经营利润，降低其在国际上的竞争力，同时，也会挫伤个人工作的积极性。

　　4.1.2 新加坡的社会保障制度模式

　　4.1.2.1 新加坡的社会保障模式概况1955 年，从新加坡经济发展的初期开始，就形成了独具特色的中央公积金制度。

　　究其原因，是新加坡政府在建国初期经济还不发达，只能让国民采用自我保障的方式。中央公积金制度开始只是一个简单的养老储蓄制度。后来，随着社会经济的发展逐步发展成为包括养老、住房、医疗的综合性制度体系。在这一制度中，新加坡政府的角色不是提供保障的主体，而是组织者。中央公积金的实质是一种强迫储蓄，通过这种形式一方面可以收集社会保障基金，另一方面也能够促进经济的发展。

　　4.1.2.2 新加坡的社会保障模式的优势中央公积金制度的第一个优势是强大的储蓄积累功能和保障功能。中央公积金制度是采用强迫性储蓄的方式来运行劳动者自我的保障机制，通过工作时固定的储蓄，建立个人基金积累，并适时开发基金的保险功能，个人退休后，就使用个人账户的基金积累来养老，基金制的方式能够非常好地将个人财富进行储蓄积累。所以，新加坡储蓄率是世界上唯一比中国高的国家也就不奇怪了。中央公积金制度的另一个巨大优势就是它完善的激励机制。新加坡政府有意在政策上将各个领域安排了不同等级的待遇，医疗条件、受教育条件、住房水平等都分为很多档次，对应不同待遇，个人账户中积累得越多，受益就越多，有效地防止了平均主义，形成了极强的激励机制。

　　4.1.2.3 新加坡的社会保障模式的缺陷和两个显着优势相对应的是中央公积金制度的两个缺陷。第一个是，正因为中央公积金制度是一种强迫储蓄计划，个人账户中的资金从始至终都只与这一个人有关，对中高收入者，这是一个益处，因为他们收入高，可以在个人账户中储蓄更多的资金以备将来退休之后使用，而低收入者则没有过多的收入用于储蓄，退休后也就无法依靠个人积累保障自己的生活。这完全违背了社会保障的功能和目标，没有对社会所有成员起到维持基本生活的作用，没有通过资源再分配来维持社会的公平，这可以说是它的一个本质的缺陷。第二个是中央公积金的保障对象不全面，覆盖面小。虽然其目前已经不完全以退休养老为目标，而是发展为一种有关住房保障、医疗保障和养老三个大类的综合性保障制度。但这项制度却没有把占其人口 20%的自由职业者、家庭主妇和残疾人包括在其保障对象内，同样也违背了社会保障制度的初衷。

　　4.1.3 智利的社会保障制度模式

　　4.1.3.1 智利的社会保障模式概况“智利模式”在发展中国家社会保障改革中是一个十分具有代表性的实例，可以称作社会保障体系的标本，同属于发展中国家的我国在构建自己的中国特色社会保障体系时也可以借鉴“智利模式”的先进经验，因此，对这一模式的理解和研究就显得更有意义了。智利最早采用的是现收现付的社会保障制度，这是建立在其 20世纪 20 年代的社会背景和经济基础之上的。但是到了 20 世纪 70 年后期，智利的人口老龄化问题慢慢突显出来，经济也逐渐放缓，政府和企业的负担变得十分沉重，再加上社会保障管理体系的复杂和混乱，造成了原有的退休金计划资金不足，继续支付退休金变得很困难。在这样的背景下，智利政府决定放弃原有的退休金计划，建立符合它当时的国情新的所谓“双层”运行的社会保障制度，它是由政府运营和私营组织运营并行的一种社会保障制度。

　　“双层”退休金计划的运作模式如下：（1）关于私营的基金经理机构。智利采用了一种特别的私营竞争型的基金管理模式，国家规定每位就业者每年需要将 10%的个人收入交给全国 20 个私营的基金经理机构中的任一家，由他们代为管理和运营，而这些机构有法定的责任去优先运营这些就业者的基金。如果对自己的基金经理机构不满意，每人每年有四次更换的机会。这些机构由国家负责监管。（2）关于国家的退休金计划。智利仍然保有国家的退休金计划，是为了保障退休者基本的生活，从而保障社会的公平和稳定。当退休者没能从私营基金经理机构那里获得足够的退休金时，国家会给退休者发放一定的津贴来维持其生活。智利退休金制度采用了“个人账户制”这一在当时非常新鲜的制度，如何将原有的“现收现付”的社会保障制度快速而顺利地过渡到新的“个人账户制”是智利政府面临的最大难题，针对这个难题，智利政府将全部就业者分为“老人”、“中人”和“新人”，划分的规则和含义与本文上一章的内容相同，对“老人”，仍旧由国家为其发放退休金；对“新人”，采用新的制度，使用“个人账户”来积累，而对“中人”，政府给其选择的权利，可以选择由国家发放，也可以选择使用个人账户。这一过渡过程中最为关键的一点是所有转制成本都由智利政府承担，即政府承担了最终的风险。

　　4.1.3.2 智利的社会保障模式的优势“智利模式”在 20 年的实践中受到了良好的评价，可以说是比较成功的一种社会保障模式。它使用“个人账户”这一有力工具，解决了欧洲发达国家福利型社会保障引起的财政支出过高的问题，在为政府减负的同时也化解了“新人”承担“老人”和“中人”旧债的难题。再加上它强迫性储蓄的实质，极大地提高了智利全国的储蓄率，补充了经济建设资金的缺口并有了积累。“智利模式”将私营机构引入社会保障领域，充分利用了私营资金投资回报率高，运营效率高的优势，也可以算作就业者个人的福音。

　　4.1.3.3 智利的社会保障模式的缺陷虽然“智利模式”具有很多优势，但也不是完美无缺的。在它资金私营化后投资回报率高的同时，也面临着私营化的养老金更容易受到经济影响的问题，在经济危机爆发时，与国有资本比起来，私营机构更加脆弱。另外，私营化管理也使竞争更加复杂，为了提高竞争力，私营基金经理机构不断增加人员储备，导致运营成本过高，这是与改革的目标背道而驰的。最后，在这一制度中，保障对象的覆盖范围只占了全部就业者的六成多，不得不说是一个很大的缺陷。

　　综上所述，智利政府并没有因为退休金的私营化改革而摆脱社会保障方面的责任和义务，而“智利模式”也不是根本上的改革，只是一个力度很大的调整。而且从历史上看，要真正检验一种社会保障模式是否真正具有持续发展的潜力至少要经过 60 年以上的发展和实践，对“智利模式”的评判显然还过早，需要继续加以考察。

　　4.2 国外社会保障制度对中国的借鉴意义

　　在我国的社会保障制度改革进行中，既要从我国基本国情出发，也要借鉴国外的成功经验。我们可以通过对以上三个典型社会保障制度模式特点的分析，得到以下启示。

　　1、 社会保障模式必须与历史时代相适应，并对社会经济可持续发展有推动作用。正如前文所描述的，“智利模式”出现的背景是当时智利的政治、经济、社会环境发生了变化，而原有的社会保障制度确实存在缺陷，无法进一步完善。而智利似乎很轻易地改变了原有制度的发展轨迹，姑且不论这种模式是否符合社会历史发展潮流，但显然在当时的环境下它是适应的。所以，当时代发生变化时，各个国家就开始考虑改革原有的社会保障制度以增强其调控能力，努力寻找一种社会保障模式使之与整个社会经济形成长期、稳定、协调的互动关系。但对传统社会保障模式的改革并不是否认它的成功之处，因为历史事实已经证明：传统社会保障模式的产生和发展是适应当时的时代需要的，要从特定的时代背景出发来评价社会保障模式。

　　2、 社会保障要从根本上解决恶性膨胀的问题，就不能由国家全权负责。为了解决社会保障制度中一贯的个人过度依赖国家和政府的现象，就要将社会保障的责任分散到个人和政府以及整个市场机制当中，将养老基金与资本市场有机结合起来，并吸收部分民间力量。所以，增强社会保障制度中的个人责任并适当提高效率，将成为社会保障改革的必然趋势。例如增加个人缴纳社会保险的义务，将养老基金引入资本市场，鼓励民间资本及人力资源进入社会保障领域等，对于中国特色社会保障体系的建立与健康发展具有特别重要的意义。

　　3、 社会保障改革不能完全私有化。养老保险改革如果完全资本化，由个人承担全部责任、由市场机制调节、由私人组织代替国家政府，则会违背社会保障制度责任共担、互助互济机制的初衷。因为社会保障本身就是建立在传统的家庭保障模式弱化、市场机制“失灵”的基础上的。这种完全私有化的社会保障制度不仅在环境和条件上很难实现，而且无法发挥社会保障的全部功能。因此，即便我们可以通过扩张个人责任来分担政府责任，通过社会保障部分私有化来提高运行效率，但是如果将社会保障完全私有化，则必然是违背社会发展的大势，注定会失败的。

　　4、 社会保障制度的改革需要付出相应的成本，应采取尽量多的方式来消化改革成本。例如，智利改革传统养老保险模式，变为完全积累的个人账户制度，需要付出的成本是很高的，建立新制度的前提条件是政府承担对改革前就参加工作的劳动者的养老金这一历史成本。对此，智利采取了两项重要政策，第一项是将政府需要承担的历史成本的范围确定下来，将职工分为改革前退休的老职工（即所谓的“老人”）和改革前参加工作但还未退休的职工（即“中人”），“老人”的养老全部由国家负责，对“中人”只负责承担改革前的养老金，此政策就将政府责任明确地划分为改革前的部分，将历史成本总量确定下来；第二项是通过将养老金资产投资到国债、政府债券、公司股票和债券上，来获得可观的投资收益，从而逐步消化历史成本，我们可以看到，1999 年 6 月，智利养老金资产的 61%就是由投资收益形成的。

　　同样，我国的养老保险改革也面临着巨额历史成本问题，通过分析“智利模式”可以发现，明确新旧制度转换的划分点、明确计算历史成本并采取尽量多的方式来消化是社会保障制度改革必须考虑的三个课题。

　　与欧美及亚洲社会保障成熟的国家相比，我国的社会保障制度在许多方面还存在较大差距。借鉴西方发达国家成功经验，探索一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度是我们的必然选择。