立志于审判独立的体制改革

　　第三章 我国审判独立制度的完善路径

　　一、立志于审判独立的体制改革

　　（一）实行法院系统的纵向垂直管理

　　新中国成立以来，法院都一直都被当做是一个政府的职能部门，同级党委也对法院人员实行管理。地方的法院干部受着上级领导与地方党委的双重领导，要使得人民法院能够审判独立，需要在人、财、物上赋予法院更大的权力与支持，让其不会因为人、财、物受限制而对独立公正审判产生影响。对地方各级人民法院实行垂直领导，对缓解法院因地方化问题而影响审判独立，是一个不错的方法。

　　法院的人员编制权力也由地方政府负责。我国在 1982 年实行的还是中央统一的政法委专项制度，人员编制也由中央政法委统一负责，这就使得地方对于法官工作人员的数量需求与实际情况脱轨。到了 1992 年，中央作出决定，允许地方在满足条件的情况下可以自主决定其所在地法院的编制人数。当然这前提因素是依照当地的财政情况及人口情况。这种受地方党委与上级法院双重领导的机制，使得法院必定会向地方党委报告工作，而且还得受地方人大的监督。而上级法院一般仅在队伍形成、审判经验方面进行一定的管理。其实这种机制中真正对地方法院起决定性影响的还是地方的党委组织。

　　这种管理机制有一定的地缘优势，但是其存在的弊端也是显而易见的：（1）审判的专业性受到影响。审判工作就是法院的生命线，但是当地的党委由于能够领导法院，所以各方面都要参与法院的审判工作，分散了法院的审判精力。还有因为行政管理的惯性思维，地方政府也把法院当作是其一个普通的职能部门，法院的领导成员也奔波于各类会议间，这种现象匪夷所思。（2）司法的公正性受到影响。正因为法院的人、财都受制于地方，法院在办理与地方党委机关或与地方相关职能部门有利害关系的案件时，很难去忽略掉这个因素，这种现象在行政案件中更是常见，法院甚至经常说服原告在占据优势的时候进行撤诉。（3）影响法制社会的整体性。行政区划与法院的设置是一一对应的，它就提供了地方保护主义的滋生和蔓延的可能。当地政府常以整体关系为托辞对法院施加不当影响，实质则是为了保护当地的经济利益，但显然这会破坏法制的统一性和权威性。

　　实行法院系统的垂直人事管理势在必行。应该加强法院的集权化领导，将编制、任免考核、监督等权力收归到上级管理，而不是下放到地方党委。实行法院垂直领导，是指只有上级法院能领导下级法院，由上级法院掌控下级法院的那些人事权力、财政权力。垂直管理的实施将能保证公正的法官的地位。法官在审理案件的时候，要以公正为首要原则，不失偏颇地对待双方当事人。人民法院在审理案件的时候也不应该受其他机关团体或个人的干涉，在我国的《宪法》、《法院组织法》、《诉讼法》中也可以找到出处。对法院实行垂直管理，可以最大程度地保障法官的独立地位，当然任何改革都不是一蹴而就的，在我国当前庞大的司法体制中，实行省以下的法院垂直领导是其一个过渡阶段，这样也能够降低落实的难度。我国最高人民法院早在 1999 年颁布的《人民法院五年改革纲要》中就提出，依法审判独立是我国法院进行改革的原则。而且，对法院实行垂直管理，使上级法院得到更多的下级法院的人事权力，从而选拔业务素质高的法官，这对于提高法官的整体素质是有益处的。

　　总之，实行法院的纵向垂直领导，对解决国家司法权力的分化与司法地方保护主义是有利无害的，这样能够有效减少各种因素对法院审判独立的干扰。

　　（二）改革地方法院经费保障制度

　　在司法保障体系中，确保经费到位的改革是地方法院的改革重点。法院行使的是一种审判权力，其能否做到审判独立至关重要，但在现在的法院经费体制下，经常会出现法院与地方政府之间权力和义务的不协调。因为同级的地方政府对法院的经费具有掌控作用，而地方同级政府如果不能够保证法院能够获得独立审判的经费需求，却一味要其承担审判独立的责任是不公平的。因为现实情况是，如果地方政府在金钱上无法对法院进行有效保障，那么法院在审理触及地方政府相关的案件时候，是不可能不考虑案件事实之外的情况的。

　　地方各级党政机关对法院的人、财、物有控制权，然而对党政机关如何进行约束没有明确的规定。这就导致法院获得的资源配置很随意，使得法院经常要对地方政府低头哈腰，毕竟“人性的一般特质，是如果对一个人的生活有控制权，等于控制一个人的意志”.①现在，地方法院经费改革面临以下困难：1、现有的收入与支出的的管理制度，减少了诉讼与罚款的收入来源，造成法院的资金紧张；2、诉讼费下调带来的案件数增多，收支不平衡；3、由于东西部经济发展水平的差异使得东西部法院之间经费保障制度差异巨大。

　　我国的法院经费来源主要是各级财政部门的拨款，地方财政预算应该将法院收费与经费纳入其中。审判权是一种归于国家统一的权力，地方的各级法院行使的也是一种国家审判权，但是国家却不承担保证法院独立行使审判权力所需要经费的义务，则必然会造成权力和义务的分离。法院的资金有赖于当地政府，自然容易受地方的控制，并且地方经济的发展状况与法院经费是挂钩的，这就使得法院的审判往往受地方的左右，其结果必然是地方保护主义在法院审判中的盛行。正是这种依赖性和被控制的关系，造成的结果往往是法官不依法独立行使审判权。

　　法官独立才能审判独立，体现在经济方面就是法院的经费应该不受制于地方财政，工资福利待遇也应该相应提高。“法院是司法机关，掌握着充足的司法资源，在正常经费难以保障的情形下，除非全是不食人间烟火的圣人，否则，贪污腐败的现象总难禁绝。”①司法领域中的经济保障制度改革是由来已久的问题，根据实际情况，我国应该将法院的经费保障分为中央统一的经费保障制度与省级体制下的经费保障制度。对基层法院的经费也应建立基本的保障标准。国家对法院实行统一的财政拨款，可以避免法院的地方化问题，也更有利于司法改革的成功。而对法院系统实施经费统一保障制度，将更加推动法官审判独立，实现司法公正。

　　针对我国的实际情况，将经费直接统一由中央财政负责不现实，可以分成两个步骤进行。第一步，由最高人民法院将全国地方法院与专门法院的总支出总预算报国务院的相关部门审核，将其纳入国家预算，实际操作由省高级法院将省内中级法院与基层法院的经费需求报告给最高人民法院，最后获得通过的经费请求由最高人民法院统一发放给高级人民法院，由高级法院对经费再进行统筹安排，第二步，由高级人民法院直接支配安排。各省的高级法院将各个地方法院的诉讼收入统一放置于省级政府的国库，然后再根据省人大常委会发送给省高级法院的预算指标，进行省内的统筹划拨，用于补助全省各级法院的办案经费。这样才能够消除原来的中级法院、基层法院对同级地方政府财政的依赖，从而能够减少法院因为慑于地方的经费约束而不能独立公正审判的情况发生。

　　（三）加强我国法官职业化建设，完善法官制度

　　法官是审判活动的执行者，高素质的法官队伍对审判独立具有决定性影响。

　　具有中华人民共和国国籍、年满 30 周岁、具有良好的政治素养与优秀的道德品德、拥护宪法是我国对担任法官这一群体的基本要求，本科毕业并且通过国家统一进行的司法考试是其专业要求。对比以前，明显看出来我国对法官的任职资格要求提高了，可是这与发达国家对法官的任职要求还是有差距。在发达国家之间，英美法系国家和大陆法系国家的任职资格是不一样的。英美法系强调的是律师资格前置，即注重遴选法官的实践经验，贯彻年长、精英的原则；而大陆法系则强调考试加培训的模式，即初任法官之前不仅要通过竞争激烈的司法考试，还得接受一系列的实践课程。从中可以看出，两大法系对法官任职制度都很看重两个方面：优秀的法律专业知识储备与丰富的实践经验。我国可以借鉴国外成功的经验，例如不能简单地认为通过司法考试就等于具备了法官的任职资格，而应具有一定的法律素养和实践经验，可以要求初任法官的再进行专业的法律知识学习，并经历一定时期培训才可以担任法官，以后才能独立处理案件。

　　提高法官的地位与薪资也是法官职业化路径之一。对法院的人事管理进行改革能够加速法官的职业化建设，《人民法院五年改革纲要》确定下级法院的法官可以通过选任制度调到上级法院工作，并在法院内部开展竞争选拔制度，鼓励法官进行独立公正审理案件。法官独立是司法独立的核心内容，我国也应遵循国际惯例。另外，我国为了维护司法独立从而保障司法公正，对法官实行高薪制度必须成为一个趋势。这样既能够让更多的人才进入法官这个群体，从而提高法官的整体素质，也能够有效防止法官因生活困难或收入与预期相差甚远而发生腐败现象，影响独立审判。

　　有的国家不规定法官的退休年龄，实行终身制；或者规定退休年龄但退年龄较大。为贯彻司法独立原则，目前世界上大多数国家对法官实行终身负责制，主要见于美国和西欧的发达国家。“我国法律没有对法官终身制进行规定，也没有对具体的任期进行规定，但是法官的任命不会因为人大的换届而发生重新任命的问题。所以是类似终身制但是又不予以明确规定。在此，应该在任职上解决法官的后顾之忧，使其在司法活动中保持独立地位，并敢于排除和抵制外来干扰。”

　　①为了能够更好地实现法官的审判独立，除了在职务、薪酬等方面对法官提供保障之外，还应该对法官实行奖惩制度。通过考核对业绩突出的法官进行晋级、记功、授予奖励；对违法犯罪的法官从重处罚，这样能够有效地调动法官的工作积极性，从而能够秉公判案，依法独立行使审判权。