审判权的地方化

　　二、审判权的地方化

　　（一）财政受地方政府控制

　　法院的审判活动离不开经费的支持，经费是各个机关履行职能的物质保障。

　　人民法院是神圣的审判机关，关系着公民的诉讼权益，一定要规范其经费来源与渠道，这对案件的审判公正、效率至关重要。法院诉讼费收入，我国实行“收支两条线”,对所有的诉讼费用先由地方法院上交，然后地方政府再统筹安排法院经费，即根据当地的经济水平与预算报告决定怎样拨款。所以，地区的不同导致法院经费的多少也大相径庭。不同地区之间经费相差很多，发达地区明显优于欠发达地区，基础建设方面以及软件配置也都领先于经济欠发达地区。在欠发达地区的法院，诉讼成本较低，财政困难，所获得的资金也相对较少，特别是在一些西部的地区相对落后，工作人员有时候工资都不能及时领到，更别提办案经费与建设资金了。因此，讲到影响独立行使审判权不得不考虑经费缺乏的因素。

　　特别是 2007 年出台的新的《诉讼费用交纳办法》后，来自于诉讼的费用越来越少。以往的案件收费主要来自于民事案件、商事案件，但是新的《诉讼费用交纳办法》下调了收费标准；对驳回起诉、驳回上诉停止收费；对起诉撤回的案件返还费用；对调解结案的案件减半收费。另外执行支出所收取的费用也予以取消，这些措施都大幅减少了法院的收入来源。但是与之相反的是各类案件的急剧增加，法院的审判业务也日益繁重。尽管法院实行的是“收支两条线”,但是不可否认诉讼费用对于维护法院的生存起着相当重要的作用，交给政府的诉讼费用变少了，法院就会更加仰仗政府的拨款，政府变成了法官的衣食父母。这就会发现，相当多的不公判决，其并不一定是由于法官的素质低下造成的，而是由地方政府施加的影响，尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，地方政府的财政收入往往与其挂钩，而法院又仰政府的鼻息，此时很难做到真正的审判独立。

　　在我国现行的财政体制下，除了最高人民法院外，地方各级政府的财政拨款是法院维持正常运作经费的主要来源。在政府控制着法院的大部分经济来源时，法院的办案经费、物资装备皆由地方政府控制，导致了法院实际上的对地方政府的依赖。此时法官判决案件出现地方保护主义的情况也不足为奇了。因为在此情况下，地方财政机构拥有法官的经济大权，这就使得法官很难忽略掉政府的存在。

　　美国法学家汉密尔顿认为：“就人类总体而言，想要对其意志有控制权，只需对其生活有控制权。”此外，通过行政程序对司法资源的配置是复杂的，且司法经费经常会被人为减少，如果政府与法院的冲突不可调和，此时法院往往会由于金钱的驱动而去“主动创收”,从而会影响法官的独立审判。一旦司法的中立性丧失，司法的独立性也就跟着消失了。

　　同时，在一些落后地区，资金不足问题一直阻碍法院依法独立行使审判权，怎样解决资金问题被放到了很重要的位置，一些法院千方百计增加罚没收入搞“创收”,有些法院甚至向当事人和律师拉赞助，或私自设立收费项目等。我认为这是地方法院的经费得不到有效保障，而又过度依赖地方财政造成的。

　　（二）人事任命权在地方

　　法律维护的是最底线的道德，而法官就是这最后一道把关者。因此法官不仅需要具有较高的法律素养，还需要对公平正义有着坚定的追求。法官的高水平取决于科学、严格的法官遴选程序和制度，包括法官的资格和任命法官的程序。我国的法院组织体系产生于 20 世纪 50 年代，当时的法院作为上层建筑的一部分，对法官的专业背景要求并不严格，法院的功能主要是保护国家安宁和维护社会秩序。后来法院系统遭到文革的严重破坏，十一届三中全会以后，法院组织体系得以恢复和重建，但是其始终没有摆脱地方化的体制。法官队伍的基本情况有很大的不同，规定的过于宽泛的任职资格，让有些人没有法律知识、不能胜任法官工作的人也加入其中。

　　《法官法》直到 2001 年修改后才对法官的任命做出系统的规定。法官的产生主要包括任职资格和任职程序，任职资格在《法官法》中都有明确的规定，很难被人为操纵，所以本章探讨的是任职程序的问题。

　　《法官法》对法官任免要求，必须严格遵守宪法和法律。全国人民代表大会对最高人民法院的院长有选举和罢免的权力，最高院院长有权对副院长、庭长等其他审判人员的任免向全国人民代表大会常委委员会提请任命。地方法院中，地方各级人民代表大会对地方各级人民法院的院长有选举和罢免的权力，其他副院长、庭长等审判人员的任命与最高院的设置程序是对应的。由此可见，法院院长实行选举制，法院其他人员实行任命制，是我国法官选任制度的两种主要方式。

　　而我国法院组织体系地方化在《宪法》和《人民法院组织法》也可以找到根源，2004 年修订的《宪法》第 101 条规定：“县级以上各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和检察长”;另外在《宪法》104 条中还赋予了县级以上地方人民代表大会常委会对本级政府、法院和检察院监督的权力。同样《人民法院组织法》第 35 条有各级地方法院的审判人员可以由同级人民代表大会常务委员会进行任免的规定。可以看出，《宪法》和《人民法院组织法》不可避免地使我国法院系统形成具有一定的地方化色彩。

　　权力机关对法官进行任免一定程度上代表着法官的选举具有民主性，有一定的积极因素，因为权力机关代表人民，是由人民选出来的。但是这种体制也存在一定的弊端，由地方权力机关掌握法官的“生死存亡”,难免使得法官会被地方权力机关所束缚住。另外，我国对法院的设置是按照行政区划进行设置的，即地方政府与地方法院是一一对应的关系，行政管辖权往往高于司法管辖权，再加上行政机关是法院的衣食父母，在此，法官很难不受地方行政机关的影响。

　　审判权是一种国家权力，不是地方自治的权力，这就要求审判权的行使不应该受地方、当事人的的影响。法官绝对不能成为地方的法官，因为所有的法官都应该是国家的法官。一旦法官带有地方化的色彩，那么也就意味着他即将成为一种服务于地方利益的工具。因为不管是地方党委、人大还是行政机关对法官的去留和职务的晋升都能产生决定性的作用，这样就不能保证法官审理具体案件的时候不受地方的压力和干扰。换句话说，法官任免的地方化也是造成我国司法地方保护主义一直存在的一个重要原因。