建立法治评估指标体系的基本理论(3)

　　2.4.2 湖南省建立法治评估指标体系的可行性

　　建立法治湖南评估指标体系是否具有可行性呢？这是政府机构、专家学者和普通群众共同关注的问题。目前湖南省能否建立法治评估指标体系、建立法治评估指标体系后是否可行？我们可以从以下几点得出答案。

　　（一）、有可知、可借鉴的成熟经验。“法律是建构性的、一元化的、标准相对确定的，因而可以通过建立统一、明确的行为准则以实现对行为和社会生活的确定、一体化调整是可能的。”同时“法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强。”②法治建设通过对法治构成要素的分析，并将这些要素概括成法治建设的指标，通过量化加权的方式，以数量和评分的形式反映出该指标的达成程度，用以反映法治运行的状态，这就构成了量化法治建设的基本模式和方向。首先，运用量化的方式来评估社会现象的活动是从社会学领域展开，社会评估活动在上世纪六七十年代取得了非常理想的效果。于是从经济学、公共管理学、公共政策分析、和法学等多个领域纷纷展开了量化评估的研究并取得了很好的效果；目前上海、北京、南京、浙江、香港等多个城市提出了法治评估，法治评估指标体系的建立对法治环境的改善、经济的发展和社会和谐平安起到了促进作用，他们设计出来的法治评估指标体系成为构建法治湖南评估指标体系最好的借鉴。同时，对相关的幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数进行了分析，得出一个结论也是建立法治评估指标体系是可行的，可操作的。湖南省在构建法治评估指标体系上只需结合本土的法治现状和上述地方法治评估活动的经验。

　　（二）、国内外进行了可贵的探索。法治评估相对于简单的考核而言，无论在西方还是中国，都已经成为评价国家最常规的方式。法治评估是一种理性化的方法，它减少了主观评价的因素，增强了评估的客观性和权威性。尽管各国的法治建设评估没有一个整齐划一、统一固定的模式，但是各国和各地区经过长期的法治实践，国家和地区之间在保持各国或地区的特色之外，出现相互借鉴的趋势。这种趋势形成了法治评估指标体系纷纷建立的原因。

　　（三）、建立科学的法治建设评估体系已纳入湖南法治建设发展的战略。1997年 9 月，党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略，1999 年 3 月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志上升为国家意志经过几十年的法治建设和发展，我国法治事业取得了卓越的成效。法治理念深入人心，法律制度日益健全，法治氛围日渐浓厚，依法治国的方略已经得到全国人民的认同。党的十八大报告将“依法治国”方略提到新高度即“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”,“全面”二字体现了依法治国在空间领域的要求，“加快”二字提出了依法治国在时间上的要求。2013 年 11 月，党的十八届三中全会提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,并要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”.这一提法，直接肯定了法治建设的成就和法治建设进行评估的要求，并且以决定的形式为法治评估和考核披上了合法的外套。党在法治建设中高屋建瓴、高瞻远瞩，为法治建设规划了一条康庄大道，依法治国的方略继续成为法治评估指标体系的顶层设计。湖南省 2010 年提出了“法治湖南”,并在 2011 年 10 月出台了《法治湖南建设纲要》，《纲要》提出了法治湖南发展的总目标。为了实现《纲要》提出的目的就必须依赖于法治评估指标体系。

　　2.5 法治评估指标体系构建所要考虑的问题

　　法治评估指标体系的提出具有历史性的、创新性，虽然确定了评估指标和标准了之后，如何得到指数化的评估结果就成为了核心问题。虽然从理论上讲法治可以量化评估也可以定性评估，但是由于法治的性质和法治评估实践的时间尚短，现阶段的评估模式也都是默认以量化为主。况且，法治指数一旦出台，能够得到社会的认可也是需要考虑的问题。所以，法治评估指标体系的建立需要考虑诸多方面的问题。

　　2.5.1 法治数据的选择

　　法治数据是提示法治指标质量的证据性信息，是对法治指标所处水平的描述与表象特征。英国法学家威廉·退宁认为，法律机制和法律实践在多大程度上适合经济学的或其他类型的量化分析，是当代法理学的核心问题。这个问题的解决是法律的全球统计数据汇编得以有意义的前提。在他看来，法律的统计数据对于不同层次的政策形成以及其他的决策来说都更加重要。一般来讲法治数据包括客观数据和主观数据，客观数据一般是指政府部门或民间调查机构通过统计或抽样调查得出的法律数据，主观数据则是评估专家对相应研宄领域的指标制定的评级或分数，以及普通民众对法治现状的评价。由于数据提供方的主观意愿，数据的真实性难免要受影响，这也是指数评估主观性的必然结果，但是可以通过扩大数据来源，细化数据分类，最后通过数学方法，对相关数据进行加工、计算，对不同的数据以一定的比重重新汇总，最终得到一个得分或评级，最大程度的保持选取数据的科学性，这也是“法治指数”实现效用的关键因素。

　　2.5.2 法治评估的主体

　　法治评估不是自说自话，自卖自夸，而是让第三方来评分，才能反映真实的法治水平，所以法治评估的主体应该是多元的，以保证从不同角度来评价客观事实。我国各地区进行的法治指数评估普遍融入了对民众的满意度调查，考察公众对法治现实的主观评价与感受。这对关注民众的感受、倾听民众的法治需求具有重要的意义。但是不可否认的是，对民众的随机抽选具有任意性，被调查者的评价与感知具有较强的主观性，这种主观评价是否能在一定程度上代表其所处的群体、是否能够表达其所代表的群体的利益诉求、是否具有一定的普遍性价值都是值得进一步关注的问题。此外，对法学专家、学者的评价也有一定的不确定性，对某一地区的法治状况予以考察并进行评估，这不仅要求专家学者掌握足够的法律知识与法治理论，还要求其熟悉所考察地区的社会、人文等情况，这样才有助于法治评估的针对性。正如香港法治指数的研究者戴耀廷所指出的，“利用公众观感来评价一个国家或地区的法治情况也未必正确。学术界的人士也未必有足够的内行知识来做出准确的评价。”①以余杭法治指数为例，其评估主体就包括由党委、人大、政府及司法机关中直接参与法律工作人员组成的内部评估组，由内部评估组以外的非直接参与法律工作的大学教授、新闻记者和企业家等人员组成的外部评估组，以及由浙江大学、中国社会科学院、香港大学多位专家组成的专家评估组，还有以满意度作为回馈方式的普通民众。可以说这种做法已经很大程度上避免了内部评审组在自我评价方面的认知差异，有利于法治结果的真实和客观。将民众引入评估主体的做法更是将民意的因素作为内部评审和外部评审自身不足的有益补充。

　　2.5.3 法治指数的评估方法

　　任何研究所使用的方法总有它的缺陷所在。在法治指数研究中所采用的方法也同样存在固有的不足之处。例如，在实际调查过程中往往运用到实证研究方法中的定量分析与定性分析，在取材方面必然不可能将要考察的指标因素及相关资料一一穷尽，那么需要获取多大范围的材料进行定量分析才可以此为基础进行定性分析，并使得定性分析具有普适性，通过个案所分析的内容是否具有代表性。

　　此外，研究者在实证研究中往往容易受到价值取向的影响，因此要注意实证研究方法与价值分析方法、规范分析方法之间的结合。研究方法也是一个较为复杂的问题，在具体适用过程中需要权衡利弊、综合分析。

　　由于对于法治的评估是在收集了相关数据的基础上对数据加以分析并最终得出结论的过程，因此可以借用评估项目社会效益的评估方法，即将定性分析与定量分析相结合的综合分析评估法。综合分析评估法是指运用各种统计综合指标来反映和研究社会经济现象总体一般特征和数量关系，从而考量目标实现的程度。综合分析评估法是一种多元的评估模式，具体还包括德尔菲法、层次分析法等等。综合分析评估法不仅包括对评估对象的量化表示，还必须与对象的社会适应性相结合。将综合分析评估法运用于“法治指数”的评估，可以将事实（重量化实证）与价值（重定性分析）结合起来，从而得出一个总结性的参考数据，以达到设计“法治指数”这种评估方法的目的。将收集的数据通过数学计算以得出量化的结论，这是一个专业化的过程，方法的设计需要社会多方专业人才来共同完成。

　　以 2005 年香港的法治指数为例，其评估方法是将对市民的主观法治感受进行调查统计，评审者对“法律的基本要求”“依法的政府”等七项法治条件进行打分，然后加上政府的法律数据通过数学加权平均数的计算方法得出结果是75分（满分为 100 分）。通过对七个法治条件的得分分析，还可以看出香港的法治在哪些方面还存在不足，这样既有定量的评断，也有定性的分析，既反映了法治的现状，也发现了法治的不足，为政府制定下一步政策提供了一个合理的依据，更对民众有个交代。可以说这是对综合分析评估法的典型运用。

　　2.5.4 法治指数功能的有限性

　　法治指数对于法治建设具有显着的功能与重要的意义，但是我们也应当看到，法治指数无法涵盖法治现实的全貌，也无法对法治实施现状进行全面的展现，我们应当有这样的思想准备。对法治现实状况的量化评估，其作用并不仅仅局限于知晓与把握当前的法治现实运作状况，我们追求的是在知晓与把握现实的基础上促进法治的建设，这就要求法治指数在评估过程中要考虑到诸多影响因素，并能找寻法治实际运行与客观因素之间的内在关联。但是法治指数受研究方法的局限在指标设计中并不能完全涵盖法治运行的方方面面，这也导致了法治指数的目标与其作为法治评估的手段之间产生矛盾。 法治的内涵复杂，具有多元的内容，而法治评估的范围是有限的，这是我们在适用法治指数评估法治状况时应当考虑到的。