商事主体监管制度概述

　　第二章 商事主体监管制度概述

　　第一节 商事主体监管制度的概念

　　商事主体监管，主要是指商事主体在设立登记并取得主体资格和营业资格后，审批监管部门对其经营活动所进行的监督检查。商事主体监管制度，也可以称为市场监管制度，审批监管部门对商事主体的经营活动进行监督检查所使用的法律依据和规则，是调整在国家进行市场监督管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称16.因此，商事主体监管制度是市场参与者，即商事主体规范经营、规范投资的准则，也是监管部门依法监管、有效监管的依据。

　　其中，审批监管部门不仅有给予其商事主体资格和营业资格的工商行政管理机关，也包括制发其从事特定的经营活动的行业主管机关，因各行业主管机关对商事主体的监管无论从方式、手段还是内容、频率上都与工商行政管理机关的监管有共通之处，其工商行政管理机关所监管的范围更广泛，方法更全面，故本文主要以工商行政管理机关对商事主体进行监管所依据的法律制度为讨论对象。

　　商事主体登记设立之后，即从主体资格申请阶段进入了实际经营阶段，对商事主体的监管也随即展开。可以说，商事主体登记与商事主体监管之间是紧密衔接的，对商事主体的监管是商事登记制度的重要连接部分，也是对商事主体进行登记、管理的目标得以实现的有力保障。

　　目前，我国商事主体监管的方式主要分为三类，第一类是对许可证、营业执照进行年度的定期的检查，查看营业执照或许可证是否在有效期内，是否在执照或许可证所规定的经营范围内从事业务，是否有违法或擅自改变经营条件的行为等；第二类是监管机关对商事主体所开展的临时检查和定期检查17,包括各类日常巡查和专项检查，主要查看商事主体的日常经营行为是否符合法律法规要求；第三类是商事主体主动提交材料以备商事主体监管部门的检查和社会的监督，如上市公司年报的公布以及重大信息的及时披露等。

　　第二节 商事主体监管制度现状简介

　　目前在我国，学术界普遍将现有的商事主体监管制度，即市场监管法，划分为四个方面，一是规范市场主体的法律，包括对商事主体资格进行监管的法律，在我国的司法体系中有《公司法》、《民法通则》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等，这些法律法规不仅包含商事主体登记的内容，也在后续章节中对商事主体的监管提供法律支持；二是规范市场主体行为的法律，即对商事主体在经营活动中的具体行为予以约束的法律法规，包括《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《广告法》、《禁止传销条例》、《直销管理条例》等，这些法律法规主要是规范商事主体在经营中的手段和措施；三是规范市场客体的法律，即约束和规范商事主体生产或提供的商品或服务规范的法律，包括《商标法》、《广告法》、《食品安全法》、《产品质量法》等；第四类是市场服务法，是指调整政府及市场中介主体在参与市场经济运行过程中发生的市场服务关系的法律规范。

　　应该说，通过现行制度下商事登记制度对于市场准入的严格限定，以及商事主体监管制度的设计，理论上应能够做到对商事主体的有效监管。然而，近些年来，层出不穷的食品安全公共事件，以及重大安全责任生产事故，揭示了经准入与监管“两道关”把手下的市场仍然未达到期望的安全、有序程度。分析原因，目前商事主体监管制度存在以下问题：

　　（一）法律制度的设计“重准入、轻监管”

　　2004 年施行的《行政许可法》共有 8 章，只有一章（第六章）涉及监督检查的内容，而且第六章中涉及后续监管的内容只有第六十一至第七十条，共 7 条，这相对于之前纷繁复杂又门槛过多的行政许可而言，确实大相径庭。同样，在《公司法》、《合伙企业法》等一些决定商事主体资格的法律中，对于商事主体登记后续监管的制度也涉及不多。而《广告法》、《商标法》等规范市场主体行为的法律也多着墨于对商标和广告的审查，而对其进行监测和检查的内容有限。法律制度的设计差异使得行政监管部门在具体执行时也有所区分和侧重，尤其对于一些需要取得前置许可等营业许可的经营事项，无论是工商行政管理部门，还是具体核发许可证的行业主管部门，都将大量的人力物力等行政资源用于主体资格和营业资格的取得上，而对于后续监管的投入明显偏少。这往往也从侧面印证了为何一些出现重大安全事故的商事主体往往证照齐全，却仍问题重重。

　　（二）商事登记法律制度与商事主体监管法律制度缺乏有效衔接与良性循环

　　由于曾经过多将对商事监管的精力投注于商事登记制度或准入许可上，社会层面上无论是监管部门还是商事主体都认可商事主体登记制度存在较大的让步与改革的空间。近些年来，为了支持中小企业的发展，工商部门陆续推出了一系列创业与小微企业发展的新政，如大学生创业的零首付、允许新开办的提供创意服务的小微企业，在不影响周围居住环境的基础上，可以选择社区创业中心所指定的住所进行集体注册，从而避免了一定需要有经营用房才可用于企业注册的硬性规定等，这些商事登记制度准入条件的放开，是为了鼓励新兴创业体的诞生与发展。但是，仅有准入条件的放宽难以全面体现政策的积极性。商事主体设立登记后，从企业的诞生到存活具有一定的周期，周期内的后续监管是否也跟随着登记时准入条件的改革而进行革新，对于新兴企业来说同样关键。然而，现实情况中，往往是后续的监管制度和政策仍然按照原先的内容，未与准入新政有效衔接，导致新兴商事主体设立后，在面对监管以及开展具体经营活动时，仍需要遵从与原先的准入条件相一致的监管制度。如企业年检时，仍对新开办企业的住所要求为经营用房，而对此的解释时，准入新政仅限于新开办登记时，而年检时理应回到正常的轨道上来。而往往一个企业从开办到年度检验时，极有可能尚处于起步阶段，经营状况与新开办时相比，没有太大的改观。此时，按照原有的监管制度对登记新政下成立的商事主体而言，新政所表达的对新兴企业的扶持力度已难以全面体现。

　　（三）监管检查法律责任的缺失

　　“法律责任的缺乏在我国目前的立法中多见。缺乏法律责任的法律规范使法律的强制性很难体现，它在实质上与道德说教并无多大的差异，行为违法了它并不会带来法律上的不良后果。”18对商事主体的后续监管而言，主要是由行政机关的日常检查、监管来完成，行政机关的监管效率直接关系到商事主体监管制度的法律效果。然而，目前法律中对行政机关进行检查监督的保障机制并不健全，主要表现为商事主体配合检查监管的法律责任的缺位。当商事主体不配合行政机关开展检查与监督时，法律未赋予行政机关有效的处置手段，商事主体因不服从检查监督而应当承担何种法律责任也少有规定。以工商部门对商事主体涉及不法行为时的案件查处为例，案件查处一直被认为是商事主体监督管理的重要组成部分。工商部门查处案件往往涉及当事人的切身利益，当事人往往不配合而导致取证难度大。此时需要运用行政强制措施用于保全案件证据，但当商事主体违反行政强制措施没有相应的罚则，给案件侦办带来困扰。法律责任的缺失使得商事主体尽管法律制度的效力和威严带来了严峻的挑战，也破坏了市场的秩序与良性发展。

　　综上而言，目前我国的商事主体监管无论从法律定位、法律内容还是法律执行的有效性上均不能与不断发展的市场环境相融洽，不能与日渐革新的商事主体登记制度相衔接，不能与商事主体的利益诉求相吻合。因此，在对商事登记制度进行改革的同时，应改革现有的商事主体监管制度，使其能适应现代市场经济环境，维护市场平稳有序发展，也确保商事登记制度改革的有力推进。