我国商事登记制度改革与商事主体监管制度衔接的路径

　　第二节 我国商事登记制度改革与商事主体监管制度有效衔接的路径选择

　　从本文第三章的分析与阐述来看，我国的商事登记制度迈出了改革的第一步，降低准入门槛、放宽准入条件将会在一定程度上激活市场主体的创业热情和活力。然而，要促进市场经济的进一步发展，释放更多的改革红利，我国商事登记制度改革的步子还可以迈得再大些，同时，应加快推挤商事主体监管制度的同步跟上，使市场活力在得到释放的同时，也能在一个合理的框架内运行，以确保市场经济大局的平稳有序发展。

　　一、商事登记制度改革后与之相适应的商事主体监管制度进化构想

　　本轮商事登记制度的改革意在放宽准入条件，激发市场活力，为使商事登记制度改革目标的实现，现有的商事主体监管制度也应进行相应的进化与完善，其监管主体、监管方式和手段应重新构建，使之与改革后的商事登记制度相适应，确保改革成果的有效性和可持续性。

　　（一）监管主体的多元化

　　按照治理理论的概念，其主要强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用，当然也对政府作用及范围提出了重新界定；治理中主张各多元主体间的互相依赖性和互动性，但有共同的确立的目标，最终实现对社会公共事务的有效管理。

　　政府部门仍是商事主体监管制度中的主导力量，但应改变单独某个部门“全兜”的情况，让更多的审批与监管部门参与到对商事主体的登记与监管中来。原先的商事登记制度将特定行业的经营许可置于营业执照的办理之前，于此同时，对商事主体无营业执照即开始经营活动的整治与查处职能（即无照经营整治）也在工商行政管理部门，无形中工商行政管理机关成为市场经营活动的“守门员”

　　与“兜底监管部门”,不仅监管力量有限，针对某些特定行业的经营监管也未能达到专业水准。商事登记制度改革将原有的前置许可变为后置许可，相应的监管方式按照“谁许可审批，谁监督管理”原则，实现经营范围、经营场所的许可审批与监督管理相对应；对商事主体的经营行为不涉及许可审批事项的日常监管，由工商行政管理机关和相关部门按照职责分工依法监管。对于商事主体的经营行为违反法律法规的，可由工商行政管理机关依据《公司法》、《公司法登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业法》等法律、法规规定予以查处；对于经营活动中有违反特定行业许可审批制度的行为，可依据相关法律、法规规定由特定经营活动的审批部门予以查处。如此一来，商事主体的各类经营行为都有了明确的、对应的审批与监管部门，避免出现审批与监管中的交叉重复与盲区。

　　同时，引入各种社会组织的介入，发挥商事主体监管作用。一是充分发挥行业协会的自律作用。通过制度设计，给予行业协会法律上的主体资格保障，使行业协会不再是挂靠在某个政府部门下的“三产”,而是拥有独立法人资格、具有一定的检查监督权力的行业自律组织。通过制定有法定约束力的行业规则，要求加入行业协会的商事主体自觉遵守行业规则，维护行业信誉和共同利益；通过法律制度保障，赋予行业协会一定的执法权力，激发行业协会的主观能动性，使行业协会在发现商事主体有违法违规行为时能先采取措施加以约束，由行业内的调整手段对行业中发生的苗头性问题进行处理；通过设立监督机制，如成立专门的行业自律监督检查委员会，对行业协会、行业自律组织是否存在隐瞒违法事实、相互包庇的行为进行检查、披露和处理，使行业协会、行业自律组织成为商事主体监管的重要力量。二是充分发挥消费者权益保护组织的作用。我国的消协的功能不应仅停留在处理纠纷、发布消费警示等功能上，而应积极充当消费者正当权益的守护者。通过相关的制度保障，给予消费者权益保护部门一定的调查权、有限度的处罚权，当商事主体违法诚信承诺，发生侵害消费者权益的事件发生时，消协能有更多的法律手段用来维护消费者的合法权益。当商事主体的经营活动损害了一定数量的消费者的集体权益时，消费者权益保护组织能够有代理诉讼权和抗辩权，作为权益受到损害的消费者集体的代表诉讼人，对商事主体的违法行为给消费者带来的损害，通过司法诉讼予以救济。

　　最后，作为商事主体经营活动的作用者，同时也是受影响人，应鼓励消费者主动、广泛参与到对商事主体经营活动的监管中来。畅通消费者进行消费纠纷、申投诉、举报的联络渠道，加大对通过网络、移动设备终端等“自媒体”手段进行消费申投诉的监管资源投入，及时处理易引起社会关注的消费纠纷。鼓励消费者对商事主体的违法行为进行举报，做好信息登记与保密工作，对于查实的违法行为举报，应当予以适当奖励。

　　（二）监管方式的多样化

　　以往的“重准入轻监管”模式，对商事主体经营资格、能力的研判集中在事前，即通过实施许可、许可审批这一过程来达到商事主体事前监管的模式，监管方式单一、效率低。而商事登记制度改革后，对商事主体经营活动的监管将由事前监管变为事后监管，事后监管是一个多维度的管理体系，既有如日常巡查、年检申报制度的定期监管模式，也有对违法犯罪行为加以查处的执法办案行为，还有信息公示制度、除名制度的商事主体信用平台管理，多种方式构成了与商事登记制度改革相适应的商事主体监管方式。

　　定期监管是一个持续、有序的过程，主要包括工商行政管理机关及其他审批部门对商事主体开展日常巡查以及商事主体年度报告制度。定期监管不仅能够全面考察商事主体的经营状况，也能够比较全面地考核监管者的监管水平和成效。

　　商事主体的日常监管由工商行政管理机关及其他审批部门展开，检查商事主体的经营场所、经营范围、经营方式是否与登记信息一致，经营行为有无违反法律法规等，这是一种常规化、网格化的监管，主要由商事主体所在地的监管部门完成。

　　然而，面对日益增多的商事主体，如果每一户商事主体都采取相同的检查频次，不仅业务量上难以完成，监管质量也无法保障。通过商事主体监管信用等级设置，对按时参加年度报告、经营活动中未发生违法行为的商事主体实行低频次监管；对重点、热点行业，以及经营活动中发生过违法行为的商事主体实行高频次监管，差异化监管方式实现了对数量巨大的商事主体的广泛监管。

　　商事主体年度检验制度，既是一种监督检查制度，又是对企业经营资格和经营权的再确认。商事登记制度改革后，将原先的年度检验制度变更为商事主体年度经营状况报告备案制度，商事主体将其营业执照中的登记事与备案事项、注册资本与实收资本的缴付情况、年度财务报表以及其他经营行为等，按照法律法规的要求编制成年度报告向监管部门提交。同时，年度报告通过信息平台向社会公众公开，商事主体对年度报告的真实性负责。监管部门将现行的年度检验与资格确认，从检查管理的一种手段转变为一项公共服务，通过公示年报信息，用社会监督方式取代行政处罚，促使信用企业建立。34通过设立除名信用监管制度，对于不履行法定义务、不按时参加年度检验或年度报告、经营行为违反法律法规而又拒不更改的商事主体，在商事登记簿中除名，终止其商事登记及监管信息的记录，并予以公示，以此约束企业的经营活动。

　　除名信用监管制度主要包括除名情形及后果、恢复记载情形、永久除名及后果、救济途径等内容。设立除名信用监管制度，一是便于于社会公众和交易方及时、准确掌握商事主体运营状态；二是加强对商事主体及其相关负责人的信用管理；三是改变了以往的法律责任承担方式。现有制度下，商事主体不参加年检，超过一定期限就会被行政管理机关处以吊销营业执照的行政处罚，吊销营业执照即同时剥夺了商事主体的的主体资格和营业资格。这种理论上应是最严厉的行政处罚实际中反而成为了某些不负责任的商事主体逃避法律责任的一种方法。主体资格消灭后，原本应由商事主体承担的法律责任大多归于消灭，交易相对人与善意第三方的损失难以得到弥补，不利保护交易安全。设立商事主体除名信用监管制度后，商事主体被除名，在降低商事主体和负有个人责任的企业管理者信用的同时，并不影响主体资格和经营资格存在，也不改变其法律关系和法律责任承担。

　　违反案件查处也是商事主体监管的一项重要手段，甚至可以说是最后的救济途径。案件查处对商事主体经营活动中违法行为的查处、披露与制裁，强调对行为主体的惩罚、教育。因此，案件查处的重要作用主要在于对已造成损害的救济。

　　同时，通过惩戒、揭发披露，由此而产生的警戒作用同样可以有效地防患于未然，使大批试图违法牟利者闻风丧胆。赋予案件查办机关更有效的案件查办强制措施，以提高查处违法案件的效率。目前商事主体违法案件的查办过程中，除公安、海关、边防、检验检疫等少数部门外，大多数查办机关如工商行政管理机关及相关审批部门所能实施的行政强制措施种类主要有四种，即：先行登记保存证据，查封或扣押财物，责令暂停销售、听候检查、不得转移隐匿、销毁该财物，以及暂停办理结算业务。从目前的监管实践特别是基层的实践来看，以上四种行政强制措施远远不能满足执法的需要。主要原因在于目前的强制措施无法触及当事人的切身利益，例如企业账户、商事主体负责人或相关涉案人员的证件、企业商誉等；强制措施的适用审批手续繁杂；当事人违反行政强制措施没有相应的罚则等。

　　面对商事登记制度改革后越来越繁重的执法办案任务，应当通过法律法规赋予案件查办部门有效的强制措施，以增强执法力度。一是针对商事主体金融账户所采取的强制措施，包括查询、冻结等，为案件查处提供有力支持；二是简化查封扣押的审批程序，但对如何适用审批程序应通过法规的形式加以具体规定，限制权力滥用，切实维护相对人权益；三是针对商事主体责任人的相关强制措施，如通知公安机关限制出境、将商事主体违法情况纳入其责任人个人征信体系等，其真正成为查处商事主体违法案件的有力措施。