国有资产分类管理研究

　　第3章国有资产分类管理研究

　　3.1国有资产分类管理

　　3.1.1国有资产管理的内涵

　　国有资产管理是指为达到既定的经济和社会目标，国家对国有资产的占有、经营、使用等全过程进行组织、协调和控制的总称。国有资产关系到全体人民的利益，也涉及到整体经济社会的稳定与发展，因而国有资产管理是我国深化改革的重点之一。随着经济发展的不断深入，普通方式的国有资产管理已经不能满足当下的目标，需要在在国有资产的细分上进一步分类管理。

　　3.1.2国有资产管理的分类

　　国有资产复杂多样，依据不同的标准，可以对国有资产进行不同的分类：

　　从实物形态的角度，可分为有形资产和无形资产。有形国有资产是指具有实物形态的国有资产，如大型设备、专项资产以及用于产品研究阶段的各项费用。无形国有资产是指不具有实物形态的资产，如国有企业的专利权、商标权等知识产权、企业产品开发阶段的各项费用。有型国有资产和无形国有资产的区别是是否具有实物形态，而其共同之处在于都能为国家带来一定的经济效益。

　　从地理区域的角度，可分为境内国有资产和境外国有资产。两者的区别主要在于国有资产的地理区域上，境内国有资产是在我国境内属于国家的资产；境外国有资产是在我国境外属于国家的资产。境内国有资产和境外国有资产的投资主体都同属于同一国度，只是资产所处的国度不同。由于境外国有资产所处区域的特殊性，更应加强对其的监管，发挥国有资产的经济和社会效益。

　　从经营活动的角度，可分为金融性国有资产和非金融性国有资产。金融性国有资产是指从事金融领域经营活动的国有资产；非金融性国有资产与金融性国有资产相对，是指除金融性国有资产之外的为社会生产领域提供各种商品和劳务的国有资产。金融性国有资产和非金融性国有资产都为国家的经济发展做出相应的贡献，但其在社会经济发展中的作用却不同，金融性国有资产一般为非金融性国有资产提供相应的保障和服务，也具有一定的经济调节功能。非金融性国有资产一般存在于国有工业企业和其他高新技术企业中，为国家提供基础商品和劳务。

　　从竞争程度的角度，可分为垄断性国有资产和竞争性国有资产。这两类国有资产多见于经营性国有资产和资源性国有资产。垄断性国有资产是指国家在垄断行业中所投入的资产，一般在基础建设和国家命脉方面，如交通、电力、能源、军工等关键领域。竞争性国有资产是指国家在竞争性行业中所投入的资产，如纺织、家电、农产品等行业。国有资产大部分集中在垄断性行业中，这部分行业具有对国家经济运行极其重要的作用，或涉及国家安全与稳定等方面。

　　此外，也有一部分资产介于两者之间，其竞争程度不高，但也不能达到垄断程度。这部分国有资产很难将其划入以上两类，但随着经济发展的不断深化，垄断性国有资产和竞争性国有资产以及介入两者之间的国有资产将会进一步转化，从国有资产总体的角度，可分为经营性国有资产、行政事业国有资产和资源型国有资产。这是一般意义上的分类方式，也是使用较为广泛的国有资产分类方式。经营性国有资产是指以国家为主体，以营利为目的依法从事生产、销售等经营活动的经济资源。行政事业国有资产是以行政事业单位为主体，由国家所投资拥有，为国家行使一定目标的经济资源。这类资产与经营性国有资产不同，大部分是无法获得收益的或收益无法覆盖成本。近些年也出现具有一定经营性质的行政事业国有资产，但其主体仍属于非经营性质，只有少部分游离余非经营性国有资产之外，因此，在大部分情况下，两者的概念是相同的，不予以区分。资源型国有资产是指由国家投入、利用相应的技术知识对某种资源进行开发，能够产生一定经济效益的国有资产。在我国大多数自然资源是由国家所控制的，其他经营主体不具有其所有权，因此大多数自然资源都是国有资源。但由于国象主体的双重身份性，会导致效率的损失，一方面国家既是自然资源的拥有者和开发者，另一方面国家也是资源开发的监督者，这种既是"运动员"又是"裁判员"的现象会使我国对资源的开采较为粗？广。

　　国有资产的保值增值对于行政事业单位国有资产不具有重要意义，资源型国有资产占国有资产的比重又较小，因而经营性国有资产在国有资产中占有核心地位，故本文所讨论的国有资产为经营性国有资产。

　　3.1.3国有资产分类管理的意义

　　我国国有资产管理长期以来一直是统一管理，并没有对不同类别的资产分类，区别管理，这就在某种程度上导致国有资产效率低下，资产浪费流失严重，因而，有必要对不同类别、不同性质的国有资产差异化管理，具体来看，主要体现在以下几个方面：

　　（1）找准不同类别的国有资产定位

　　国有资产的分类中最重要的就是经营性国有资产，对其而言，首要目标就是国有资产的保值与增值，其次也要实现企业经营与国家经济政策相一致的目标。经营性国有资产相对于其他两类国有资产具有较强的市场行为，需要遵循市场经济的客观规律，从长期来看，其主要目标是要实现国有资产的保值与增值，但国有资产的存在，其目的不仅仅是盈利，而是实现社会福利的最大化，保证国家安全，经济平稳发展。因而，需要与国家政治经济政策相一致。经营性国有资产的绩效考评也不单单是资产的利润率，也需要考量对整体国家宏观经济的贡献水平，提高社会整体效益，实现国民安全。在市场经济中，经营性国有资产要符合客观市场规律，作为国家载体参与市场调节，但不能破坏市场应有的公平性和有效性。

　　对于行政事业国有资产而言，行政事业国有资产属于准公共产品，其目标是确保各级行政工作能够顺利有效的开展，起到经济社会平稳发展的辅助作用，维持社会正常运转。显然，行政事业国有资产不是以盈利为目的，而是以服务为根本。但这类国有资产由于目标不够清晰，绩效难以考量，故效率较低，资产利用率不高。

　　对于资源性国有资产而言，其主要目的是能够利用本国所拥有的资源、技术、能力进行幵发并为国家和民众带来收益和福利。资源型国有资产既与经营性国有资产相似，也与行政事业国有资产相似。一方面资源型国有资产需要利用本国自然资源来达到社会经济的平稳发展，和本国福利的最大化，另一方面，在市场经济条件下，资源型国有资产也需要实现自身的保值与增值，防止资源浪费流失。此外，利用技术创新改善资源过度消费的现状，保护环境，提高资源使用效率，也是资源型国有资产的目标之一。

　　（2）区分不同类别国有资产的运行方式

　　由于不同性质国有资产的定位是不同的，因而其运行方式也具有一定差异，这也就意味着国有资产需要实现分类管理。从经济建设作用分类角度来看，经营性国有资产主要以国有企业为主体，以国有企业的运营方式来运作，行政事业国有资产主要以辅助方式开展各种服务工作，资源性国有资产主要以开发利用自然资源的方式为社会带来福利，故三类国有资产其运行方式不尽相同，有着一定差异。从国有资产竞争性角度来看，竞争性国有资产具有较强的自我升级、转型能力，能够平衡行业达到市场均衡状态，垄断性国有资产所处行业具有较高的准入门滥，私人企业不具有进入该市场的能力，因而其竞争程度不高，效率、升级、转型能力不如竞争性国有资产，但对国家的经济运行起着至关重要的作用。从经营活动性质分类来看，金融性国有资产需要具有一定的经济条件能力并为其他类型的企业提供相应的服务，使国家的整体经济能够稳定发展，因而金融性国有资产需要具有较多的分支机构，福射全国，非金融性国有资产是除金融性国有资产之外处于社会生产领域的国有资产，其运行方式也不尽相同。

　　（3）区别不同类别的国有资产的管理体制

　　由于不同类别的国有资产的运行方式不同，因而其管理体制监督方式也不尽相同。从经济建设作用分类角度来看，经营性国有资产的监管主体是各级国资委，资源性国有资产的监管主体主要是相关资源管理部门，如国有资源部、农业部等，行政事业国有资产的监管主体是各级行政事业机关，监管主体的不同也就意味着监管方式的不同，监管方式的不同也就意味着监管体制的不同。

　　从竞争性角度来看，垄断性国有资产由于其行业地位和重要程度需要更加严格的监管，而竞争性国有资产由于市场经济调节的作用仅需要引导辅助性的监管。

　　但有些垄断性国有资产由于其涉及国家安全与稳定，因而其监管程度与普通国有资产不同，也不能一概而论。从经营活动性质角度来看，金融性国有资产在企业服务方面以及整个国家经济运行方面都具有极其重要的地位，因而其监管程度也较强，此外金融性国有资产在一定程度上承担着经济调节的功能，因而其监管方式也有一定差异，非金融性国有资产由于其经营形式、经营内容、经营方式等方面的不同，其最终的管理体制也不尽相同。

　　3.2中国国有资产分类管理的现状特征

　　3.2.1从"资产分类管理"到"资本分类管理"

　　在计划经济时期，政府更为关注具有实物经济实态的资产，通过统一配置将各资源注入企业，缺乏应有的流动性，这即是传统国有资产分类管理的局限性。随着社会市场经济的不断发展，国有企业改革的不断加深，国有资产从"资产分类管理"向"资本分类管理"渐进，国有资产具有更大活力，流动性更强。这种非传统性的国有资产分类管理具有更高的资源配置效率，避免资产规模的盲目扩张，使国有企业从粗放型生产逐步转变为集约型生产。这种方式不是一职而就的，国有企业股份制改革使其具有可能性，政府资产股改完成后，国有资产由最初的实物形态转变为抽象的股权，也使得国有资产的分类管理方式上更具有灵活性，传统的分类管理模式，经过了三十多年已经与现阶段的市场经济相悼，旧有模式难以为继。转换为"资本分类管理"更利于国有资产具有保值与增值，确保国有资产不受损害，实现国家宏观经济调控的目标，以少量的国有资产带动社会资本，从而实现对经济的调控。