事业单位绩效工资改革概况

　　3 事业单位绩效工资改革概况
　　
　　3.1我国事业单位及其人事制度
　　
　　3.1.1事业单位的起源及概念
　　
　　事业单位作为我国一个重要且特殊的社会单元，其诞生于新中国成立之初。中国借鉴了前苏联的模式，在高度集中的计划经济体制下，由国家拨款，设立了从事文化、教育、社会福利、卫生等公共社会服务的社会组织。这种组织不同于国家机关、企业和社会团体，被统称为事业单位，但此时的事业单位的概念内涵还尚未被规范界定。

　　随着我过现代化进程的不断推进，事业单位发展经历了不同阶段，其概念的内涵和外延也不断演变。《国务院关于编制管理的暂行办法》（1963年颁布），将事业单位界定为“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。”《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》（1965年颁布）规定：“凡直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，生产价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列入国家事业单位编制。”②事业单位的概念雏形基本形成。

　　《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》（1984年颁布）规定：“凡为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民的文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制”.③可见，随着计划经济向商品经济的转向，事业单位逐步摆脱了以编制和经费划定事业单位的传统办法。

　　2004年，国务院《事业单位登记管理暂行条例》则将我国事业单位定位为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。” 这也是目前对事业单位普遍理解，即区别于政府组织和企业组织，以社会公益为宗旨，为社会成员的生产和生活提供支持与服务的社会组织。

　　3.1.2事业单位的内涵特性
　　
　　对事业单位的定义，由于其组织本身的特殊性和复杂性，在我国也经历了动态的变化。其内涵具有几项特征：

　　一是实体性。即事业单位是由特定机关审批成立，有明确职责任务，有组织机构和运作机制，是独立承担法律责任的法人实体，享有独立管理权和支配权。

　　二是非营利性。事业单位的设立目的不是为了创造利润，而是社会公益目的，这也是事业单位区别于企业等营利性组织的重要属性。

　　三是公有性。即事业单位由政府设立，承担着政府交付的具体任务，资金主要来源于政府供给，是公共部门的组成部分。

　　四是非权力性，即事业单位在提供公共服务时，与政府组织有区别，不代表国家行使权利，不具备强制性。

　　五是自主性。即事业单位是具有较多自主管理权限的独立法人，国家机关对事业单位进行宏观管理，事务权、人事权分配权等微观权利下放单位，让事业单位自我管理和发展。在计划经济体制下，事业单位实际上是国家政府机关的附属，事业单位的目标、任务、人事任免均由行政主管部门负责，其内部管理制度也与政府部门类似。随着逐步深入的事业单位改革，事业单位的法人制度进一步明确，具备了一定的自主管理权利，但长期以来形成的体制内的深层矛盾并未得到解决，事业单位真正具有完全自主性还有待发展。3.1.3我国事业单位人事制度特征==人事制度即人事管理制度，在我国常用于专指公共部门中对人事关系进行管理的制度。事业单位作为中国特色的公共服务组织，受事业单位本身的起源和特征的影响，其人事制度也始于传统国家机关的干部人事制度，发展至今仍未摆脱原母体的影响，表现出其独特的特征。

　　首先，依附性。政府作为事业单位的举办者或所有者、行政管理者等多重角色，政事不分的现象严重，各类事业单位都接受其主管政府机关的领导，事实上是政府机关的附属物，从而导致事业单位行政化，其人事制度也就依附于大一统的机关千部人事制度，事业单位的主管行政机关采用计划和行政方式对事业单位的包括工作目标、人员编制、岗位设置和人事任免等在内的各运行事项进行管理。这种依附性是事业单位行政化的主要根源，也是其人事制度的主要特征。但是，由于尚未有效建立符合事业单位自身特点的人员管理制度，事业单位的人事制度对政府机关的依附性尚未摆脱。

　　其次，过渡性。事业单位是建国后逐步形成和发展起来的，事业单位的人事制度也正在从传统的机关干部人事制度中逐渐剥离，正处于动态的变化发展中。事业单位人事制度改革基本思路是“脱钩、分类、放权、搞活”,①但是，由于改革本身存在的艰巨和复杂性和事业单位自身的特殊性，我国的事业单位人事制度仍处于过渡阶段。

　　第三，不规范性。由于成型于计划经济体制下的机关人事制度积弊难消，大多数事业单位的管理仍然表现出主动性缺失、管理粗放、考核机制不完善、激励措施不力等弊端，在人事制度的规范性方面有待提升。

　　第四，不平衡性。目前，事业单位的人事制度改革已经滞后于的我国人事制度改革整体进程，同时我国事业单位人事制度的各个单项环节也不相适应。一方面，国有企业的干部管理在我国的干部人事制度改革中已基本形成了与现代企业制度接轨的人力资源管理制度，机关干部的人事管理也随着《公务员法》颁布实施走向规范化和法制化。而迄今为止，尚无国家层面的事业单位人事管理法律法规出台，事业单位的人事自主权不明确，人事管理中的竞争和激励机制也远不如国有企业。另一方面，在推进事业单位的人事制度改革的同时，各个单项环节的改革处于一种不平衡状态，推进分配、聘用、岗位管理等项目的同时，考核、工资和激励等环节的制度并未及时跟进。

　　由事业单位人事制度的几项特征可以看出，正是事业单位传统人事制度的遗传性积弊使得事业单位人员的利益需求得不到满足，难以调动组织内成员的工作积极性。随着市场经济体制改革的深入促使事业单位体制改革深化，作为体制改革的重要部分的人事制度改革也必然加深。

　　3. 2事业单位的人事制度及工资制度改革
　　
　　3.2.1事业单位人事制度改革
　　
　　由于事业单位的人事制度在过去较长时期内都隶属于大一统的机关干部人事制度，因此事业单位真正意义的人事制度改革应当始于将事业单位人事制度从原有的机关干部人事制度中剥离。

　　事业单位的独立的人事制度体改革探索始于1993年。《国家公务员暂行条例》于1993年颁布实施，同时，国有企业人事制度也开始进行调整，企业开始全面推行聘用制度。同年10月，工资制度改革在全国范围内启动，对事业单位采用“分类管理、分类指导”的工资制度，将事业单位工资管理办法按照特点和经费来源进行区分，不再参照国家机关工资制度，即自收自支和全额拨款的事业单位分别将单位承包指标与工资总额、单位奖金与目标任务进行挂钩。同时，根据管理人员、专业技术人员和工人各自不同的工作特点，按照事业单位的工资改革方案要求，针对性地实行差别化的工资制度。本次工资制度改革将竞争激励机制引入事业单位的工资体系，事业单位工资中活的部分增加，工作人员的实际贡献与报酬结合起来，在事业单位中建立了不同行业特征、单位类型各不相同的津贴和奖励制度，降低了事业单位中的平均主义程度。

　　2000年6月，中共中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，以盘活事业单位用人机制、提高工作效率、打破干部在身份上的终身制为目的，重点推行聘用制和岗位管理制度，以逐步建立可适用于不同类型事业单位的人事管理制度，形成重实绩重贡献的分配机制和利于优秀人才发挥作用和成长的用人机制，提高科学技术干部队伍素质。同年7月，组织部和人事部联合下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，部署事业单位人事制度改革的目标任务、指导思想、基本思路，全面启动事业单位人事制度改革。其基本思路包括：第一，逐步取消事业单位行政级别，不再参照管理党政机关工作人员的办法来管理事业单位人员，同时，事业单位人员待遇不再按照行政级别来确定。第二，根据各个事业单位的经费来源、社会职能和岗位工作性质分类管理，建立符合各种岗位特点和各种类型事业单位特点的人事制度。

　　第三，引入事业单位竞争激励机制，通过聘用制度、工资分配制度，提高用人机制活力。第四，合理划分事业单位和政府的权限职责，扩大事业单位的人事管理自主权。

　　2002年7月，《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（下称《意见》）规定，所有事业单位都试行人员聘用制度（除按国家公务员管理的及转制为企业的），其内容涵盖招聘、合同签署、考核、辞聘解聘等，《意见》为事业单位人员聘用制度提供了政策依据。

　　人事部于2006年颁发《事业单位岗位设置管理试行办法》和相应实施意见，要求事业单位的人事管理从身份管理转变为岗位管理，对事业单位的岗位类别、岗位设置程序、岗位结构比例、岗位登记等内容予以明确。根据上述规定，事业单位的岗位类别划分为管理、专业技术和工勤技能岗位三大类，三类岗位又分别细分10个、13个和5个等级。2006年6月，国家人事部颁布了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，提出事业单位收入分配制度应当体现岗位绩效、符合事业单位特点和分类管理要求。措施包括：

　　建立岗位绩效工资制，实行工资分类管理，健全事业单位收入分配的宏观调控机制、完善事业单位工资正常调整机制以及对高层次人才和单位主要领导的分配激励与约束机制。

　　3. 2. 2事业单位工资制度改革的情况
　　
　　事业单位人事制度改革逐步深入，当前改革已经进入对事业单位薪酬体系的深入调整阶段。在过去计划经济体制基础上形成的事业单位薪酬制度，已经明显滞后于现代社会的发展，严重制约了事业单位的进一步发展。如何通过人事制度改革，充分利用和开发事业单位现有人员的潜能，使他们发挥作用，提高工作效率，解决目前事业单位中存在的效率明显偏低问题，是当前改革要解决的主要问题。由于事业单位的突出特征是社会公共服务性，涉及的领域极其广泛，因此针对事业单位的改革也必须综合考虑其相关的领域，这就决定了其改革的复杂性和阶段性特征。

　　从我国事业单位的工资制度改革历程来看，可分为五个阶段，这五个阶段的改革明显与我国社会经济的发展大背景相关。

　　（1）第一次工资制度改革（建国初期-1956年）建国初期，我国事业单位采用了双轨制的收入分配制度，即供给制和工资制并存：一部分建国后参加工作的机关工作人员实行了工资制，而公营工厂职工有的实行供给制，有的实行工资制，对旧社会留用人员实行“原职原薪”政策。

　　1950年8月召开的全国工资改革会议，确定了工资制度改革的三个原则：

　　一是要将工资改革得比较合理，为建立全国统一合理的工资制度打下初步基础；二是照顾现实，改革要得到多数职工的拥护；三是全国取消供给制，实行工资制，确定以“工资分”作为全国统一的工资计算单位，并统一了工资的种类和含量。1955年，国务院发布《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，职务等级工资制在事业单位开始实行。

　　（2）第二次工资制度改革（1956年-1985年）1956年7月，国务院发布了《关于工资改革的决定》，提出“取消工资分制度和物价津贴制度，实行直接用货币规定工资标准的制度，以消除工资分和物价津贴给工资制度带来的不合理现象。”这次工资制改革将事业单位工资分为了科研、卫生、农业、高教、中小学等20多个类别，建立了事业单位人1了全国统一的工资等级标准，各个等级之间可以互相换算。同时将全国分为11类工资区，工资区类别越高的，工资标准也越高。这次工资改革形成的工资等级制度在我国有着深远的影响，是我国后来30年事业单位工资体系的根基。这次工资改革中建立的等级工资制度体现了个体岗位贡献的差异性，并且按照事业单位不同行业制定了不同工资标准，较好地体现了行业特点。但是，这次工资改革，未能建立正常的工资晋级制度，事业单位工作人员的工资多年未能升级，工资标准也长期不动，“职级不符、劳酬脱节”矛盾突出，同时这次改革后，“级别”成为了我国判断社会阶层的重要标准，也可以说是导致后来级别本位制思想的重要因素之一 .

　　（3）第三次工资制度改革（1985年-1993年）1985年，我国对实行了将近30年的干部工资制度进行了结构性调整，将长期实行的等级工资制改为以职务工资为核心的结构工资制。1985年6月，中共中央、国务院于下发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资改革问题的通知》和《关于实施国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案若1为主要内容的结构工资制，即将现行的工资标准加上副食品价格补贴、行政经费节支奖金，与这次改革增加的工资合并在一起，按照工资的不同职能，分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分。“这是我国在全国范围的又一次深层次工资改革，事业单位工作人员的收入在本次改革中发生了很大变化。通过这次改革，改变了原来事业单位大一统的等级工资制，解决了机关事业单位多年职级不符和工资长期得不到提升的问题，改革后的分配制度中工资划分为基础工资、工龄津贴、职务工资和奖励工资四部分，主要目的在于缓解原有职务工资的平均主义分配模式，按劳分配在工资分配中有所体现。但是高度集中的工资管理模式仍未改变，没有按照分类管理的原则区分事业单位和机关工资制度的差异，正常的工资晋级增资制度仍然未能建立。

　　（4）第四次工资制度改革（1993年-2006年）1993年，国务院下发了《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》和《事业单位工作人员工资制度改革方案》，启动了我国第四次工资制度改革。

　　93年启动的工资制度改革的主要特点：一是开始改变事业单位与行政机关工资制度相同的局面，将机关与事业单位工资制度分离，建立符合各自特点的工资制度：行政机关实行”职务工资制“,基本工资由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四部分组成；而事业单位釆用了基于各类专业技术职务的工资制度，工资中增加津贴部分，将其分为职务工资和津贴两大部分。

　　其中，事业单位的津贴比例取决于该单位的资金预算管理模式，事业单位的预算管理模式分为全额拨款型、差额拨款型和自收自支型三种类型，分别具有不同的津贴比例。二是建立了工资的正常晋升机制，在职务不变的情况下，可以晋升工资档次和工资级别；职务变动后，可以按照新的职务晋升到相应档次的工资级别中。三是建立了工资动态调整机制，按照地区划分地区津贴，同时国家根据经济发展、物价水平以及财力状况，对工资标准进行适时调整，保证职工实际工资水平稳步增长，提高生活水平。

　　这次工资制度改革将事业单位的工资制度初步从大一统的机关工资制度中剥离出来，并建立了事业单位的正常增资机制，调动了事业单位工作人员的工作积极性。但是工资标准差距过小，没有体现绩效原则，全国统一的工资标准与各地经济发展水平不配套等弊端仍然没能得到有效克服。

　　（5）第五次工资制度改革（2006年-至今）第五次工资制度改革始于2006年6月，原国家人事部和财政部等部委联合下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，国务院下发了《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，提出要建立符合事业单位特点、体现事业单位分类管理要求和岗位绩效的收入分配制度。这次的收入分配制度改革的主要内容包括：启动事业单位的绩效工资改革，建立不同于公务员工资结构的岗位绩效工资制度，事业单位的绩效工资分为岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴四个部分。本次改革改变了过去工资体制中”身份工资“,通过在工资中突出岗位绩效从而形成激励机制，实现事业单位的人力资源管理从”身份管理“到”岗位管理“的转变。在新的工资构成中，岗位工资和薪级工资是事业单位工资的基本部分，绩效工资和津补贴是工资中”活“的部分，收入与工作业绩挂钩，倡导多劳多得的收入分配理念。

　　尽管我国从2006年就提出了 ”绩效工资“的概念，当前事业单位的聘用制、绩效工资和岗位管理也得到逐步推行，事业单位的工资制度增加了激励因素，但这还没有从根本上以工资制度调动人员的积极性，事业单位工作人员在事业单位所做的贡献与其工作水平间还没实现直接挂钩，改革与规范化的绩效工资还有相当的距离。

　　3. 2. 3成都市绩效工资改革的进展
　　
　　（1）事业单位改革事业单位改革是人事体制改革以及绩效工资改革的基础，按照事业单位改革要求，成都市事业单位按照政事分开、政资分开、事企分开、政府与中介组织分开的要求，分类推进事业单位改革。按事业单位的社会功能分工，改革分为：一类回归政府，按公务员管理办法和行政序列管理；一类保留，对运行体制和管理进行改革；一类与事业单位脱钩，参照国有企业管理。

　　（2）聘用制改革我国事业单位最核心和最基本的问题是用人制度问题。实行全员聘用制度，引入竞争机制、打破终身制，是绩效工资改革重要的前置步骤。

　　早在2004年，成都市依据《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，开始了事业单位的人事制度改革。按照《成都市事业单位人事制度改革总体方案》要求，成都市各事业单位结合自身特点，与职工签订聘用合同。通过签订聘用合同，确定了个人和单位的人事关系、权利义务。2007年，成都市事业单位全面完成了的聘用制改革，建立以聘用制为中心的人事制度。

　　（3）绩效工资改革《关于印发事业单位工作人员收入分配改革方案的通知》和实施办法自2006年出台后，成都市即在文件精神下贯彻落实成都市的事业单位收入分配制度改革。2009年，根据《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》，我市义务教育学校和公共卫生机构的岗位绩效工资率先实行。

　　2008年，四川省人民政府办公厅和成都市人民政府办公厅先后下发了《关于印发四川省事业单位岗位设置管理实施意见的通知》及《关于印发成都市、事业单位岗位设置管理实施意见的通知》，启动事业单位岗位设置管理的改革。岗位设置管理改革中，凡与事业单位或者是使用事业编制的各类社会团体建立了人事关系的正式工作人员，包括管理人员、专业技术人员和工勤技能人员都纳入岗位设置管理。事业单位的岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三类，各事业单位根据其社会功能确定单位内部的岗位结构比例。

　　从实施对象来看，改革方案将除参照公务员管理的事业单位和社会团体等外的，与成都市事业单位建立人事关系的全部正式工作人员均涵盖在内。

　　从实施步骤来看，2009年首先在义务教育学校全面实施；然后在其他事业单位推进。

　　从实施制度上看，紧密联系事业单位的岗位设置与实施绩效工资两项制度，即将任职条件、工作职责和岗位数量等因素作为绩效工资核算依据。

　　从具体分配方案上看，事业单位工作人员工资中除了基本工资外的部分全部纳入绩效工资总额。绩效工资分为基础性绩效和奖励性绩效两部分，绩效工资实施总额管理，各单位绩效工资总额内自主制定分配方案由人事和财政部门核定并按规定程序报批后自行发放。