我国宪法宣誓制度的立法现状

　　第二章 我国宪法宣誓制度的立法现状及反思

　　全国人大常委会第十五次会议的闭幕会上，会议以 153 票赞成，0 票反对，2 票弃权表决通过了《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》，这标志着我国正式以立法形式确立了宪法宣誓制度。宪法宣誓制度所具有的仪式价值对于促进我国依宪执政、依宪治国意义重大，但是想要宪法宣誓制度仪式价值真正实现，让宪法宣誓成为推动我国依宪治国进程中的有力措施，则绝不能让宪法宣誓制度流于形式。要达成这一目标，完善的外在程序规定是必不可少的。因此，立足于我国目前宪法宣誓制度的具体规定，联系丰富的域外立法经验，并结合我国的现实需要，分析我国目前在制度构建上存在的不足之处，对完善我国宪法宣誓制度具有重要意义。

　　第一节 我国宪法宣誓制度的立法现状。

　　一、多元的宣誓主体。

　　宣誓主体是宣誓制度必不可少的元素，它"体现了宪法宣誓制度作为一种仪式，旨在实现何者与何者之间的象征性交流。"《决定》规定我国的宪法宣誓主体是各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员。中央层面的具体包括：①国家主席、副主席；②全国人大常委会组成人员，全国人大专门委员会组成人员，全国人大常委会工作委员会、代表资格审查委员会组成人员；③国务院组成人员；④中央军委主席、副主席、委员；⑤最高人民法院、最高人民检察院组成人员；⑥国务院及其各部门、最高人民法院、最高人民检察院任命的国家工作人员，⑦驻外全权代表。

　　地方的组织办法规定的宣誓主体主要有：①地方各级人大常委会、专门委员会组成人员，地方各级人大常委会代表资格审查委员会组成人员；②各级地方政府组成人员，包括其综合办事机构和工作机构及其派出机构；③地方各级人民法院、人民检察院组成人员；④乡、民族乡、镇人民代表大会选举的本级人民代表大会主席、副主席；⑤各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员。

　　这个主体范围，较十八届四中全会时提出的适用范围已经有所拓宽，当时仅要求人大及其常委会任命的国家工作人员需要宣誓，对各级人民政府、法院和检察院任命的国家工作人员的宣誓要求是在后来决定的起草过程中加入的。因为"忠于宪法"的要求，不仅是"对各级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的基本要求，也是对各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员的基本要求。"宪法宣誓主体如果按单一或者多元模式进行划分（如图 1 所示），从世界范围来看，有 68.6%的国家采用多元宣誓主体，有 31.4%的国家采用了单一宣誓主体，即仅有某个职位上的公职人员需要进行宣誓。我们可以看出，我国采用的宣誓主体模式与世界上大多数国家保持了一致，即采用多元宣誓主体，不仅有多个主体需要宣誓，而且这些主体分布在不同的职位上。

　　从我国宪法宣誓主体的职位分布情况来看，《决定》规定的宣誓主体包括了国家元首、立法机关成员、行政机关成员、司法机关成员以及军事机关成员这五类。与世界各国的规定相比较（如图 2 所示），我国的宣誓主体职位分布范围比较广泛。世界上其他国家的宣誓主体也主要集中在国家元首、代议机关成员、行政机关成员、司法机关成员和军事机关成员这几类，比较特别的是挪威宪法规定教会官员也要进行宪法宣誓。其中，把国家元首规定为宣誓主体的国家为数最多，大约有 92.57%,只有 13 个国家没有规定国家元首的宣誓。

　　将代议机关、行政机关和司法机关的成员规定为宪法宣誓主体的国家也不少，而军事机关成员需要宣誓的则较为少见，只有 4 个国家对此进行了规定，它们是巴基斯坦、萨尔瓦多、利比里亚和挪威。值得注意的是，国外宣誓的行政人员主要集中在行政机关重要职位的公务人员，比如行政首长、部长等，而我国则包括"各级政府任命的国家工作人员",范围更为宽泛。将普通行政机关成员符合宪法和有关组织法的规定，也符合十八届四中全会提出的全面依法治国的精神。不仅如此，我国的宣誓主体中司法机关成员范围也比国外更加广泛，国外主要集中在法官，检察官则除了马尔代夫、利比里亚等少数几个国家之外很少有规定为宣誓主体的，而我国则包括了法官和检察官。所以，总的来说，无论是从宪法宣誓人员的个数，还是从他们所在的职位分布情况来看，我国在构建宪法宣誓主体时对外国经验的借鉴应该说是比较全面的，这些覆盖范围广泛的宣誓主体，体现了我国依法治国的决心。

　　二、采用单一誓词。

　　誓词是宪法宣誓制度的重要组成部分，"任何宣誓制度，最重要的一项内容就是誓词，宣誓就是承诺，是宣誓者履职的行为总规范，简明而铿锵有力的誓词可以大大增强宣誓的影响力和效果。"综观世界各国宪法宣誓制度的誓词内容，大致都包含在以下几个方面：第一，忠于宪法或法律；第二，恪尽职守；第三，对人民负责；第四，拥护国家统一、领土完整及民主制度。《决定》的誓词也大致包括了这几个方面，具体为："我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！"我国这 70 字誓词适用于所有宣誓主体，而这 70 字誓词相较于 6 月 24 日决定草案所规定的誓词无论在字数上还是内容上都已经有了改动。草案提交全国人大常委会审议后，其中很多意见就是针对誓词提出的，这足以体现誓词对于整个宪法宣誓制度的重要性。当时，草案规定的誓词为 65 字："我宣誓，拥护中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行宪法职责，恪尽职守、廉洁奉公，忠于祖国、忠于人民，自觉接受监督，为中国特色社会主义伟大事业努力奋斗！"正式誓词将"为中国特色社会主义伟大事业努力奋斗"改为"为建设富强、民主、文明、和谐的现代化国家而奋斗",把"拥护中华人民共和国宪法"中的"拥护"改为"忠于",把"忠于祖国、忠于人民"和"恪尽职守"的顺序进行调换，把"履行宪法职责"改为"履行法定职责"等。应该说，这一系列的改动是对审议过程中常委会委员们意见和建议的吸收采纳，是集思广益的结果，是民意的体现，彰显的是我国民主立法的过程。

　　从誓词内容来讲，调整后的誓词比草案誓词更具现实意义，更能体现我国构建宪法宣誓制度的价值意图：首先，将"我宣誓"后面的逗号改成了冒号，因为此处不是一句话后停顿，是宣誓主体需要向所有人表明的整个内容。根据汉语言文字标点符号使用规范，逗号显然更切合宣誓实际情况，更切合宣誓庄严表达。

　　其次，虽然我国宣誓主体的职位分布范围比较广，无论是级别还是职责要求都不一样，但是忠于宪法和遵守宪法是共同的要求，而宪法是宪法宣誓制度的核心，几乎所有国家的誓词都提到"宪法"或"法律",它是誓词的不可或缺的要素。

　　我国把"忠于宪法"放在首位，突出了这一内容的核心地位。"忠于"比"拥护"这类政治性用语更有分量，对宪法仅仅是"拥护"是不够的，因为"拥护"有一种可以自由选择的主观意味，而"忠于"则是一种不容辩驳和推脱的责任担当。

　　将"拥护"改为"忠于"体现着对宪法的捍卫与遵守，体现着我国对推进依宪治国的决心。再次，誓词改动后将"忠于祖国、忠于人民"放在"忠于宪法"之后、"恪尽职守"之前，这样的次序安排更加合理，逻辑更加清晰。因为这三个"忠于"都是基础，也是共同的精神引领和指导。它们都能彰显我国宪法的价值取向，即人民当家作主。只有怀着对祖国和人民的忠诚，履职才会更加合宪合法，符合人民的利益。然后，"恪尽职守"是对国家工作人员就职后履职的要求，它是宪法宣誓制度不可或缺的要素之一。因为它是国家工作人员的就职宣誓，势必要对其日后的履职行为向人民作出承诺。相较于普通职位的工作人员，国家公职人员是国家权力的行使者，肩负着更大的责任，面对人民赋予的权力，更要兢兢业业、恪尽职守。正式誓词将把"履行宪法职责"改为"履行法定职责",因为国家工作人员的职责不仅由宪法进行规定，而且还包括其他法律法规。它们都是国家工作人员在履职过程中必须遵守的规则，所以将"宪法职责"改为"法定职责"更加全面和准确。接着，正式的誓词将"自觉接受监督"改为宪法明确规定的"接受人民监督"（第 27 条），这可以让誓词与宪法进一步契合。主权者"人民"作为宣誓明确的倾听者和监督者出现在誓词中，可以体现我国宪法所确定的"一切权力属于人民"的原则，表达了对人民负责、为人民服务的承诺。向宪法宣誓，其实质就是向人民宣誓。最后，"为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗"是誓词的所规定的奋斗目标，是十八大提出来的社会主义核心价值体系的兴国之魂。它删除了草案中"中国特色"这一定语，用《宪法》序言中关于"国家根本任务"的文字规定进行替代。这种做法除了是和宪法文本保持一致，更是重申了社会主义道路的普适性，突出了"社会主义"这一内容，强调了我国是一个社会主义国家。不仅如此，"中国特色"是一个有大有小、有待明确的模糊概念，是一个宏观的、纵览全局行的提法。这虽然是一个高瞻远瞩的理论，但是放在誓词里是不合适的。因为宪法宣誓要避免流于形式，就更需要那些可以让民众得以理解和想象、可以真正调动起民众在宣誓仪式中情感的语词，避免一些过于宏观、模糊的语词，这样才可以最大程度地发挥宪法宣誓制度的价值。

　　三、《决定》和各省细则中对宣誓程序的立法概况。

　　（一）《决定》中的统一规定。

　　"宣誓程序最能体现宪法宣誓制度的仪式性，设计良好的宣誓程序能够将宪法宣誓实施的时空转化为关于宪法信仰的剧场，将宪法本身及其包含的价值予以庄严的戏剧化，形成一种神圣的氛围，从而实现宪法宣誓的目的。"85宣誓程序主要包括宣誓的形式、流程、着装、领誓人、主持人、监誓人等，但是《决定》本身是比较简略的，对很多细节都未作具体规定，仅对宣誓的形式、流程、仪式会场要求作出了统一规定。

　　首先，我国宪法宣誓采用口头形式。这和世界上大多数国家的做法相类似，也符合我国各种宣誓活动的传统，比如我国的入党宣誓、入伍宣誓都采用口头宣誓的形式。

　　其次，我国采用公开宣誓的方式。公开是使宪法宣誓价值最大化的必要步骤，表达了宣誓者遵守宪法的决心，不仅可以增加公众的参与度，便于民众监督，还可以向世界人民宣告我国重要的国家工作人员正式就职，扩大国际影响力。

　　再次，我国采用单独宣誓和集体宣誓相结合的模式，仪式组织者可以根据就职人员情况决定采用单独宣誓还是集体宣誓，集体宣誓由一人领誓，其余人员跟诵。在世界各国的实践中，尤其是一些重要职位的公职人员，比如国家元首等，一般都采用单独宣誓的方式。单独宣誓可以突出肩负的重大责任，更能体现仪式的庄重。

　　然后，我国规定的宣誓流程是：宣誓人左手抚按《中华人民共和国宪法》，右手举拳，诵读誓词。手持宪法更能突出宪法宣誓制度的核心，意指宣誓者的权力来自于人民，表达对宪法的敬畏。世界上很多国家都采用这个形式，比如美国总统就职宣誓时也要讲手放在宪法上。

　　最后，我国的仪式会场要求"严肃庄重、悬挂国旗或国徽".宣誓会场严肃庄重是宪法宣誓仪式的必然要求，它可以给宣誓人的心理造成影响，增强他们的使命感、责任感。而国旗和国徽是国家的象征，把它们用于会场布置可以表示宣誓行为受国家权力的监督，对宣誓者内心产生约束。

　　（二）各省细则中宪法宣誓程序规定的比较。

　　地方在参照《决定》的基础上对宣誓程序进行了细化，比如规定了宣誓地点、宣誓时间、领誓人等。不同省份之间程序性规定的详略不一，其中以湖北省规定最为详尽，其次是重庆市、黑龙江省和新疆，而江西省、天津市和浙江省在宣誓程序上较《决定》未作更明确规定。

　　1、宣誓的方式。

　　除了明确规定采用公开宣誓的方式，有些省份甚至把"公开"这一形式更加明确化，比如黑龙江省规定全省各级人民代表大会及其常务委员会组织的宣誓仪式，应当向社会公开报道，湖北省、新疆维吾尔族自治区也有类似规定。

　　不仅如此，有几个省份对某些特定职位的公职人员作出了要求单独宣誓的特别规定，比如北京市规定市人民法院院长、市人民检察院检察长必须单独宣誓，新疆维吾尔族自治区规定自治区人大常委会主任、自治区主席、自治区高级人民法院院长、自治区人民检察院检察长必须单独宣誓。

　　2、宣誓流程。

　　在宣誓时，有些省份不仅规定"右手举拳",还更加明确了这一动作细节，比如海南省强调"拳心朝前，置于耳旁".除此以外，有些省份还特别规定了"必须面对国旗或国徽",比如海南、河北、河南、黑龙江、湖南、上海等。

　　3、着装。

　　《决定》并没有对着装进行规定，但是如表 2 所示，一共有 15 个省份对着装加以规定，比如江苏省、上海市、云南省等。这些规定大多要求穿着正装或制服，西藏自治区比较特别，它规定可以穿正装、民族服装或职业装。

　　4、领誓人。

　　《决定》只是简单规定集体宣誓时由一人领誓，但并没有明确领誓人如何选择，某些省份在具体组织办法中规定了领誓人如何确定。比如北京市规定："新一届市人大常委会组成人员和市人民代表大会专门委员会组成人员的集体宣誓，由市人大常委会主任领誓；市长、副市长的集体宣誓，由市长领誓。"还有更多的省份只是明确了领誓人的选择范围，如甘肃、广西、河南、黑龙江、内蒙古等，仅是规定"在宣誓人中间指定一人领誓".

　　5、主持人。

　　《决定》未规定宣誓仪式的主持人，地方的组织办法中明确规定主持人的省份只有 2 个，它们是重庆市和湖北省，如湖北省规定本级人民代表大会会议主席团组织的宣誓仪式由主席团一位常务主席主持，重庆市规定本市各级人民政府、人民法院、人民检察院组织的宣誓仪式由任命机关负责人主持。

　　6、监誓人。

　　《决定》并未规定宣誓仪式的监誓人，地方也只有 5 个省份对此加以规定，它们是黑龙江省、宁夏回族自治区、青海省、湖北省和新疆维吾尔族自治区。比如湖北省规定本级人民法院、本级人民检察院组织的宣誓仪式由人大常委会委托相关工作机构负责人见证宣誓，黑龙江省规定："省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式，省人民代表大会常务委员会可以委托相关部门负责人见证宣誓",新疆维吾尔族自治区规定自治区人大会常委会主任、自治区主席等的宣誓由全体人大代表监誓。

　　7、宣誓时间。

　　《决定》没有确定具体的宣誓时间，但是有 10 个省份对某些宣誓主体的宣誓时间作出了规定。如安徽省规定各级人民政府、法院、检察院任命的国家工作人员在任命后的一个月内举行宣誓仪式，山西省规定省人民检察院检察长在在省人民代表大会常务委员会会议期间进行宪法宣誓，黑龙江省规定省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式应在 15 个工作日内进行。

　　8、宣誓地点。

　　《决定》对宣誓地点也未作要求，但是有 5 个省份对宣誓地点加以细化。比如北京市规定由市人民代表大会会议主席团组织的宣誓仪式在市人民代表大会全体会议上进行，湖南省规定人大选举的国家工作人员在本级人民代表大会当次会议上进行宣誓，辽宁省规定大连海事法院院长产生后应在常务委员会全体会议上宣誓。

　　9、其他规定。

　　还有很多省份对程序细节作出了更加详尽的规定：（1）很多省份规定诵读誓词后，宣誓人应当报出本人姓名，河南省还强调要报出自己职务；（2）山东省规定本级人民代表大会会议主席团可以根据情况将由其组织的宣誓仪式委托本级人民代表大会常务委员会组织，还有类似规定的有内蒙古、黑龙江等，它们都规定了可以"委托"的情况；（3）某些省份还对"因故不能参加宣誓仪式的任职人员"作出了"另行宣誓"的安排，比如广西省、黑龙江省等；（4）新疆维吾尔族自治区还对宣誓所用语言作出说明，它规定："宣誓使用国家通用语言。少数民族国家工作人员使用国家通用语言有困难的，可以使用本民族语言进行宣誓。"而重庆市规定必须用普通话。（5）江苏省还规定某些宣誓仪式的具体组织工作由承担人事任免工作的机构负责；（6）黑龙江省还对全省县级以上各级人民代表大会换届选举和表决通过的国家工作人员举行宣誓仪式的顺序作出了规定；（7）重庆市还强调应当"设宣誓台，台面上放置《中华人民共和国宪法》，台旁适当位置挂放宣誓誓词".