完善我国宪法宣誓制度的构想

　　第三章 完善我国宪法宣誓制度的构想

　　第一节 将党的机关成员纳入宪法宣誓主体名单。

　　一、党的机关成员向宪法宣誓的必要性。

　　宪法是我国的根本大法，具有最高效力。我国宪法在序言部分和正文第 5条明确规定，我国一切政党的活动都必须立于宪法的框架内，不得与宪法相抵触。

　　党章是党内规范体系中的最高准则，是全体党员必须遵守的规则，是党员权利义务的重要依据。中共七大增设总纲部分后，总纲成为党章的前提和总则，是党员一切活动的准则。总纲是最能体现党作为执政党在不同历史时期的政治理念和政治使命，也是人民意志和利益的体现。党章在总纲最后一个自然段规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。所以，忠于宪法是对每一个党的机关成员的共同要求，是每个党员的共同义务。向宪法宣誓，承诺忠于宪法，正是贯彻宪法和党章的共同要求。

　　不仅如此，党的机关组成人员向宪法宣誓可以逐步提高党执政的合法性基础。政治合法性是任何政体得以存在的必要条件。任何政体都会致力于不断增添自身的合法性。那什么是合法性呢就我国而言，中国共产党的执政合法性就是指当对人民的领导是正当的、合法的，人民自愿服从和接受党的领导，认可党的执政地位。从长期发展变化看，中国共产党执政合法性的主要来源经历了"从以意识形态为主向以领袖魅力为主转变、又由以领袖魅力为主向以统治绩效为主转变的演变历程。"当前，党的执政合法性主要来自于统治绩效，但是，从长远看，这种合法性来源可能难以支撑起党整个执政体系的合法性基础：首先，经济发展具有一定的周期性，这种合法性来源缺乏稳定性和持续性。在改革开放以来的很长一段时间里，中国的经济一直保持快速增长，让世界为之震惊。但是，经济发展的周期性波动是一个不以人的意志为转移的客观存在，所以过于依赖统治绩效肯定会威胁到执政的合法性。其次，党政治发展的成就还不够，虽然，党一直致力于推进完善政治体制的改革，但是很多政治问题短时间内无法有效解决，国内对我国政治发展的成就褒贬不一。最后，当前中国社会不稳定因素增多，潜在风险加剧。许多问题和矛盾的出现使社会风险不断累积，而且我国诱发突发性事件的因素增多，特别重大和重大突发事件屡见报道。在这样的情况下，民众对党的执政绩效难以做出全面、准确的判断，中国的社会主义建设面临严重挑战，党的执政合法性也面临危机。在这样的情势下，党亟需加强其执政的合法性基础，加强人民对党领导的认可和信任，巩固党的执政地位，而依宪执政对于党执政的合法性来说是最基本的要求，保证党的一切活动在宪法的框架内是提升党执政合法性的必要措施，所以长期坚持依宪执政必然能提高党的合法性基础，而宪法宣誓制度它是以立法的形式确立的，相较于以往的道德教育和舆论宣传，它把忠于宪法从道德层面上升到制度层面，无疑宪法宣誓制度对于宣誓人会更加具有约束力，而且，宪法宣誓制度特有的仪式性会激起宣誓人内心强大的情感，唤起宣誓人宪法意识，促使他们逐步确立宪法信仰，这些都会逐渐使党真正在将来每一次行动中落实依宪执政。另外，宪法宣誓制度采用的是宣誓这一古老的形式，"上帝非因誓言而可信；相反，誓言乃是因上帝的确认而立。"从这个意义上说，并非誓言使人变得可信，而是人使誓言成为可信。宪法宣誓中，每一个党的机关成员认真对待宣誓的结果，就可以使党逐步取信于民，最终提升了人民对于党的信任感，加强了党执政的合法性基础。

　　二、宣誓主体范围：党的中央政治局常委会成员和地方各级委员会的常委会成员。

　　党在我国的政治生活中起到极其重要和特殊的作用，而且宪法宣誓对于党来说有重大意义，所以有必要将其纳入宪法宣誓名单中。笔者建议现阶段可以先把党的中央政治局常委会成员和地方各级委员会的常务委员会成员纳入宪法宣誓名单中，这是因为：一方面，根据《中国共产党章程》规定中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权，政治局常委会在中央政治局会议闭幕期间行使其职权，党的地方各级委员会的常务委员会在委员会全体会议闭会期间承担委员会职权，所以这样一来，党的职能日常是由中央政治局常委会和地方各级委员会的常委会履行的，只有它们是常设机构，所以将宪法宣誓主体定在这些主体上更具实际意义，也更具有可操作性。另一方面，因为宪法宣誓主体的范围不应该过于宽泛，而且党的机关组成人员范围太广，人数太多，将其全部纳入宪法宣誓主体不太现实。

　　虽然可能有人会说，在实际政治生活中，上述人员中有部分同时属于其他国家机关的组成人员，他们已经是法律明文规定的宣誓主体了，比如***既是国家主席也是中共中央政治局常委，那这样规定有重复的嫌疑。但是从理论上讲党的中央和地方各级常委会成员并不必然是国家机关工作人员，而且在现实中上述人员中的确有部分不在宪法宣誓主体范围内，例如，现任中共中央政治局常委俞正声担任十二届全国政协主席、中国和平统一促进会会长，其职务并不属于宪法宣誓制度中的国家工作人员。但其对党内甚至整个国家的实际影响力，笔者认为非常有必要将其纳入宪法宣誓主体的名单之中，不能简单因为党的部分领导人已经凭其国家工作人员的身份而获得宪法宣誓主体资格而将其他所有非国家工作人员身份的党的机关组成人员排除在外。

　　考虑到党的各级常委会成员和国家机关组成人员有部分会发生重合，笔者认为如果已经担任了《决定》所包含的国家工作人员职务的宣誓人，只需要按其对应职务宣誓即可，不用重复宣誓。这样做，既可以避免资源浪费，也可以突出宪法的地位，因为国家机关工作人员的职务是由宪法明文规定的，而党的机关组成人员职务是由党章规定的，宪法地位高于党章，所以宣誓人只要在其成为国家工作人员前宣誓即可。

　　第二节 宪法宣誓誓词及宣誓程序的完善。

　　一、誓词应根据不同的职位设计不同誓词。

　　多样化的誓词有助于宪法宣誓制度的价值最大化，所以我国也应该在保留宪法宣誓制度核心追求的基础上根据不同宣誓主体的职责特征差异化誓词、增加职权特色内容。

　　现有的誓词内容是"我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗".由于这些内容是对每位宣誓人的共同要求，而且从内容结构上讲，宪法宣誓的核心、履职的共同要求、监督者以及奋斗目标等内容都已经涵盖在里面，所以在完善誓词的时候这些内容应该予以保留，只要在现有誓词的基础上加入一些具有职权特色的内容即可。在这个过程中一定要注意结合宪法以及其他法律对宣誓人职权的规定只有这样，才能设计出更有针对性、更合宪的誓词内容。

　　第一，国家元首是"主权国家对内对外的最高代表，是国家机构的重要组成部分",其在一个国家的宪政实践中具有重要作用和地位。我国宪法对国家元首的职权作了明确规定：根据全国人大及其常委会的决定，公布法律、任免官员、授予荣誉、发布发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令，进行国事活动，接受外国使节，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。我们可以看到，"国家元首在国家的各方面生活中具有象征性的领导作用，"它在我们国家政治生活各方面的表率，是一个国家的人格化。国家元首的一举一动都代表了整个国家，它的一言一行更是关乎到了整个国家的荣辱，它是国家利益的最高维护者。正因为如此，各国在设计国家元首的誓词时会特别强调"代表国家、维护国家的主权独立与利益"等，如科威特埃米尔在开始执政前必须作如下宣誓："我对真主发誓尊重宪法和国家法律，保护人民的自由、利益和财产，并保卫国家的独立以及领土的完整。"参照国外立法并结合我国宪法规定，笔者认为我国国家元首的誓词可以在原有誓词"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容："坚决维护国家的主权、独立和领土完整。"

　　第二，全国人大是我国最高权力机关，全国人大常委会使其常设机关，它们行使着国家立法权。地方各级人大是地方各级权力机关，它行使着地方立法权。

　　各级人大及其常委会都由民主选举产生，是人民利益的代表，通过民主议事机制将民意上升为国家意志，"民主"是其最核心的价值追求。所以，在设计各级人大及其常委会成员的誓词时，可以在原有誓词"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容："贯彻执行民主集中制原则，不断推进民主化进程。"

　　第三，现代行政事务纷繁复杂，尤其是我国正处于社会转型时期，行政权合法行使与国家任务实现之间的紧张关系尤为明显，传统行政法所主张的片面的"有限制的行政"已难以满足社会发展的需要；为维持社会秩序的有序运转，行政不仅需要有所限制以防止权力滥用，更需要高效运作。

　　因而有学者指出："没有效率，则国家与行政无法永续发展".

　　所以，在设计行政机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容："依法行政、兼顾效率。"

　　第四，各级法院和检察院是我国的审判机关和法律监督机关，依照法律规定代表国家分别独立行使审判权和检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。其目的在于实现司法公正，维护司法权威与社会公平正义，保障公民、法人或其他组织的合法权益。

　　所以，在设计司法机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容："公正司法，维护社会公平正义".

　　第五，在我国，军事机关成员需要宣誓的是中央军委主席、副主席和委员。

　　根据宪法规定，中央军事委员会领导全国的武装力量，是我国最高军事决策和指挥机关。所以，在设计军事机关成员誓词时可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容："维护国家安全，坚决抵抗一切武力及武力威胁。"

　　第六，中国共产党是我国的执政党，党要提高其执政水平必须坚持党章总纲部分所规定的"坚持科学执政、民主执政、依法执政。"所以，在设计党的机关成员誓词的时候，可以在"接受人民监督"之后、奋斗目标之前加入以下内容：

　　"坚持科学执政、民主执政、依法执政。"这样，也契合了党章对党的要求。

　　二、宪法宣誓程序应进一步统一、细化。

　　仪式的严肃性离不开完善、统一的宪法宣誓程序规定。针对我国目前宣誓程序的规定现状，笔者认为我国应该在这方面进一步统一、细化，主要集中在以下几点：

　　（一）宣誓地点、监誓人及主持人。

　　从国外实践来看，宣誓地点一般被安排在宣誓人的选举或任命机关所在地，比如意大利宪法规定总统应该在国会两院联席会上进行宣誓就职，葡萄牙宪法规定总统就职应当在共和国议会上举行。我国宣誓主体的选举或任命机关为各级人大及其常委会、人民政府、人民法院和人民检察院，所以笔者认为，我国的宣誓地点可以分为两类：第一，由各级人大及其常委会选举或任命的国家工作人员的宣誓地点可以放在各级人大及其常委会的会议上，第二，党的机关成员可以在中央和地方各级委员会全体会议上宣誓，第三，其他人员可以在其就职单位宣誓。

　　这样的安排一方面与我国所规定的仪式组织者保持了对应关系，另一方面由于我国宣誓主体范围比较广泛，这样的安排既可以显示出对人民权力的尊重，又可以提高效率，便于管理，督促宣誓人尽快就职。

　　监誓人和主持人的选择和宣誓地点大体相关，一般宣誓地点在哪，监誓人和主持人就由其相应机构人员担任。在各级人大会议上进行宣誓的，由全体人大代表作为监誓人，主持人可以在人大主席团的常务主席中指定一位；在全国人大常委会会议上宣誓的，由全体常务委员监誓，由委员长主持；在地方各级人大常委会会议上宣誓的，由常委会成员监誓，由常委会主任支持；在党的中央和地方各级委员会全体会议上宣誓的，由全体委员监誓，主持人从委员中制定一人担当；在宣誓人就职单位宣誓的，由单位指派相关人员进行监誓，主持人由本单位主要负责人担任。

　　（二）宣誓时间。

　　宪法宣誓制度是国家公职人员就职的必经程序，所以宣誓时间一般而言应该定在开始履行职务之前，而具体时间的安排受宣誓地点等影响可以分为以下两种情况处理：第一，在各级人大及其常委会的会议上宣誓的，宣誓时间就是在人大及其常委会的会议期间。有了会议期限的限制，宣誓必然会及时进行，而且这也和宣誓地点、监誓人等规定在操作上保持了一致性。第二，在党的中央和地方各级委员会全体会议上宣誓。第三，在其就职单位宣誓，可以规定宣誓人必须在任命后的 15 个工作日内完成宣誓。这既可以让任命机关有充分时间准备，也不会耽误宣誓人及时就职。

　　（三）着装要求。

　　对于着装要求，我国可以分两种情况进行规定：第一，对于国家元首、行政机关成员、代议机关成员和军事机关成员等，可以统一要求着正装。第二，对于司法机关成员，可以要求穿制服进行宣誓。这是因为我国每个司法机关本来就有统一的工作制服，这是其职责的象征，这样规定既可以突出司法机关的职权特色，也可以让这些宣誓人更加体会到肩上所负的神圣而又重大的责任。

　　（四）仪式会场布置。

　　《决定》中仅规定仪式会场要求悬挂国旗或国徽，各省细则中也仅是对这一细节的重申。诚然，国旗和国徽对于仪式来说是必不可少的，但是对于审判机关来说，笔者认为其在仪式布置上可以再加入一个元素--天平。法院是公平公正的象征，面对天平宣誓，可以提醒司法机关成员在日后履职过程中要注意平衡自己心中那杆象征着良心和公正的称。

　　（五）不履行宣誓义务的后果。

　　宪法宣誓作为国家权力行使者权力成功交接的标志，是新的国家公职人员开始履职的必要条件，应当将其作为一项强制性的程序加以规定，并规定不履行宣誓义务的后果，这样可以强化宪法宣誓的实施效果。所以，我国可以在立法文件最后规定：上述宣誓主体的职权始于其宣誓就职，不宣誓则不视为就职。

　　第三节 明确我国宪法宣誓制度形式上的宣誓对象。

　　一、何谓宪法宣誓对象。

　　何为宪法宣誓制度的宣誓对象也许有人会提出疑问：难道宪法宣誓的宣誓对象不是宪法吗现有研究中涉及"宪法宣誓对象"的文章大多是对"宪法宣誓对象"进行直接总结归纳后进行分类、举例，并未对其所指的"宪法宣誓对象"概念作出界定。但是也有学者在列举前进行了相关描述，比如有学者指出："宣誓主体与宣誓对象之间的关系是宪法所确立的权力、权利关系的缩影。"也有学者认为："关于宣誓的对象，即宣誓者向谁宣誓。"还有学者认为："一般来说，作为宪法宣誓对象一定是国家象征，代表国家尊严。"根据上述学者对"宪法宣誓对象"的描述，笔者结合现有研究中对"宪法宣誓对象"的分类和各国宪法中对宪法宣誓制度的条文规定，得出结论：既有研究中所指的"宪法宣誓对象"是宪法宣誓制度形式意义上的宣誓对象。宪法宣誓制度以宪法为核心，宣誓效忠宪法、遵守宪法，宪法是当然的宣誓对象，所以各国实质意义上的宣誓对象都是宪法。但是为了让这个实质意义上的对象更加具象化和深入人心，加强宪法在宣誓者心中的分量，更大地发挥宪法宣誓制度的价值作用，各国又在宪法文本中规定了一个"宣誓对象".这个"宣誓对象"或本身具有与宪法相类似的某些属性，或可以承载宪法的特殊地位和意义，或与宪法之间有着某种渊源、联系，此为"形式上的宪法宣誓对象".

　　由于形式上的宣誓对象对宪法宣誓制度有着特殊的价值，所以世界上大多数国家都根据自身情况的不同在条文中作了不同的规定。但是我国在《决定》和各省细则中并没有对形式意义上的宣誓对象作明确规定，笔者将在下文对各国的相关立法经验进行介绍，然后对我国形式上的宪法宣誓对象提出构想，以期为日后我国构建"宣誓对象"有所裨益。

　　二、形式上的宪法宣誓对象之域外立法经验。

　　如图 1 所示，各国形式上的宪法宣誓对象一共可以分为 6 类。其中"任命者或选举它的组织、机构或其成员"为最普遍采用的形式上的宣誓主体，其次是"司法机关或其成员"、"人民",最少的是采用"上帝"或"特定物"作为其"宣誓主体"的国家。

　　第一，宣誓对象为人民，这类国家有爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、乌克兰等，比如爱沙尼亚的宪法规定总统在就职时要向爱沙尼亚人民宣读誓词。向人民宣誓的大多是民主共和制国家，将宣誓对象定为人民，表明主权在民，对人民负责，受人民监督；第二，宣誓对象是它的任命者或选举它的组织、机构或其成员，这种情况是最为普遍的。比如比利时国王就需要在议会两院面前进行宣誓，德国总统需要在两院议员面前进行宣誓，斯洛伐克的政府成员需要对总统进行宣誓。这是一种上对下的模式，下级要向任命者宣誓，被选举人要向选举他的机构宣誓。上级赋予下级权力，下级对上级负责，受其监督，这也体现了忠于宪法的精神，因为上级权力最终是由宪法赋予的，下级对上级宣誓，也就是对宪法宣誓；第三，宣誓对象为司法机关或其成员，这类国家有刚果（金）、科特迪瓦、肯尼亚、摩尔多瓦等，比如肯尼亚总统要在首席法官面前公开宣誓就职，摩尔多瓦总统需要向宪法法院宣誓。司法是公民权利保障的最后屏障，司法机关是适用法律的专门机关。向司法机关或其成员宣誓，可以更加强烈地表明遵守宪法和法律的决心。

　　第四，宣誓对象为国王、女王、大公等，这类国家有荷兰、不丹、列支敦士登、科威特、泰国等。这些国家都采用君主立宪制政体，国王、女王等是该国的国家元首，表明宪法在本国永远延续的至高无上、神圣不可侵犯的地位。

　　第五，宣誓对象为上帝，有爱尔兰、汤加等，这类国家比较少，主要是有宗教信仰的国家。比如汤加宪法规定国王必须在上帝面前庄严宣誓。向上帝宣誓表明宣誓者心中对宪法有如同对宗教一样虔诚的信仰。

　　第六，宣誓对象为特定物，这类国家也比较少见，主要有尼日尔、蒙古和加蓬。尼日尔宪法规定每个职位都要求以其所信仰教派的圣书发誓，蒙古宪法规定国家大呼拉尔委员的职权始于向国徽宣誓，止于新当选的委员宣誓就职，加蓬宪法规定总统的宣誓对象可以是国旗。我们可以发现，以特定物位宣誓对象，一般这个物体都是具有特殊象征意义的，圣书是一个人内心信仰的载体，国徽和国旗是一个国家的象征。向特定物宣誓，表示宪法在宣誓者心中犹如特定物一样神圣不可侵犯的地位。

　　比较特别的是，一个宣誓主体一般只有一个形式上的宣誓对象，但是有的国家却规定宣誓者需要向两个或三个宣誓对象宣誓，比如几内亚法官需要向总统和议会宣誓，阿富汗总统的宣誓对象为国会议员和首席法官，加蓬宪法规定总统的宣誓对象为国会、宪法法院和国旗。

　　三、我国形式意义上的宪法宣誓对象之构想。

　　《决定》和各省细则中并没有对我国形式意义上的宣誓对象作明确规定，但是鉴于形式上的宣誓对象所具有的特殊价值，笔者认为我国也应该确定这样一个"宣誓对象".笔者建议可以将不同宣誓主体的选举或者任命机关作为它形式上的宣誓对象。理由如下：

　　首先，这符合我国的人民大表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是我国的权力机关，它表示我国的一切权力来自于人民。

　　我国的宣誓主体有一部分是由"人大或者人大常委选举或者任命的",这些主体向它们的选举或任命机关宣誓就是对人大或者人大常委宣誓，就是向人民的代表宣誓，这彰显了我国人民当家作主的根本理念。还有一部分虽然是由各级政府及其部门、法院、检察院直接任命的，但是任命者权力的来源还是人大或人大常委，所以这些主体向其任命机关宣誓这也符合我国的根本政治制度。

　　其次，这符合效率原则。国家工作人员不同于律师、教师等其他职业，效率原则是国家工作人员必须遵循的指导原则。从宣誓地点上考虑，依国际上惯常的做法，宣誓地点一般选在选举机关或任命机关的会议上，我国某些省份也对宣誓地点作出了类似规定，所以让宣誓者面对它的选举机关或任命机关宣誓，比较便捷高效。而且由于我国需要宣誓的公职人员比较多，让他们对各自的选举机关或任命机关宣誓比较实际，不会影响他们及时就职。还有一点，由于我国人民代表大会并不是常设机构，有一定的会期，对于一些由人大选举产生的公职人员，就必须在会期内进行宣誓，这样可以督促宣誓者尽快就职展开工作。

　　再次，这可以对宣誓者内心产生更强的约束。如此规定，宣誓者和形式上的宣誓对象是上级和下级的关系，上级赋予下级职权，下级必须对上级负责，受其监督。这种关系使得宣誓者在面对其宣誓时容易产生更强的心理约束，更加体会到肩上担负的责任，督促宣誓者在日后工作中忠于宪法、恪尽职守。

　　最后，总的来说，这是契合我国实际的一种比较理想的模式。综观世界上已有的 6 种形式上的宣誓对象，有两种并不符合我国国情：我国并不是一个有特定宗教信仰的国家，所以向上帝等宣誓不符合实际情况；向国王等君主宣誓也不现实，我国并不是君主立宪制国家。而向人民宣誓虽然可行，但是相较于其他几种略显抽象，因为"人民"本身就是一个抽象概念。向司法机关宣誓又不符合效率原则，因为我国宣誓主体的范围比较大，主体多，如果都需要向司法机关进行宣誓，必然影响公职人员及时就职，也妨碍了司法机关正常工作的展开。向特定物宣誓可能对宣誓者内心的约束作用不如向选举机关或者任命机关宣誓。所以，向选举或任命机关宣誓符合我国国情，是一种扬长避短、比较理想的模式。