我国宪法宣誓制度的立法反思

　　第二节 我国宪法宣誓制度的立法反思。

　　一、宣誓主体有待进一步拓宽。

　　《决定》所规定的这些宪法宣誓主体代表了立法、行政、司法、法律监督和武装力量这五个方面。具体来说，各级人大是国家权力机关，人大领导下的"一府两院"分别担负着行政、司法审查、法律监督等职能，其主要组成人员均为重要的国家权力的行使者，是宪法规定的国家机关成员。此外，国家元首作为一个国家在实质上或形式上、对内和对外最高代表，历来是宪法宣誓制度中最重要的宣誓主体，国家元首宣誓忠于宪法，有更强的号召力，更能树立宪法的权威。

　　虽然相较于其他国家的规定，我国采用的主体已经比较广泛，但是从宪法宣誓制度的概念出发，我们可以发现宪法宣誓主体通常意义上指的是国家公职人员，依据现代汉语的解释，是指在国家的经济、政治和社会生活中担任公共职务、行使公共职权、履行公共职责的人员。这个范围远远大于《决定》和各省细则所明确列举的国家工作人员，这里的"国家工作人员"主要指的是我国《刑法》第93 条规定中所提到的"国家机关中从事公务的人员",这包括两类：一是在国家机关中从事公务、需要选举或任命的国家机关工作人员，另一类是以"国家工作人员"论的国家工作人员。《决定》所指的宣誓主体就属于上述所说第一类，而且必须是由"各级人大及县级以上各级人大常委会选举或决定任命"的国家工作人员，以及"各级政府、法院、检察院任命"的国家工作人员。而且参考我国"公务员"的范围规定可以发现，公务员不仅包括国家机关的工作人员，还包括党的机关、政协机关、民主党派和工商联等机关的工作人员。所以，《决定》所指"国家工作人员"仅是国家公职人员中的一部分，甚至仅是"公务员"中的一部分。

　　而且依据我国宪法第五条及序言规定："一切国家机关和武装力量、各政党","都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责".

　　由此可见，除了我国宪法宣誓制度已规定的宣誓主体之外，我国的其他国家公职人员也应该以宪法为活动准则，都有忠于宪法的义务，都有向宪法宣誓的正当性依据。因此，无论是从宪法宣誓制度本身的概念出发，还是依据我国公务员范围规定，从理论上讲，我国现有的宪法宣誓主体有拓宽的余地和可能。

　　宪法宣誓制度的主要目的之一就是对重要的国家权力行使者产生约束，促使其忠于宪法，因为这些人会对国家政治生活产生重大影响，他们的权力行使必须在宪法的框架内。但是从我国实际出发，我们可以发现在我国会对政治生活产生重要影响的不仅限于目前所规定的宣誓主体。在我国，中国共产党是执政党，这不同于西方的多党轮流上台执政。党是中国社会主义事业的领导核心，处在纵览全局、协调各方的地位上，党的精神和决策会对我国社会发展的方方面面都起到重大和深远的影响。正是由于党在我国政治生活中的特殊地位，相较于其他未被纳入宪法宣誓主体的公务员，将党的机关组成人员纳入宪法宣誓主体名单更具现实需要。通过宪法宣誓，让党的活动立于宪法框架内，逐步树立党员的宪法信仰，推动党依宪执政目标的不断落实，最终可以巩固党的执政地位。

　　二、统一的誓词存在不足之处。

　　誓词体现着宣誓主体的义务和担当，是宣誓人对民众作出承诺的言语形式的展现，是宪法宣誓制度不可或缺的一部分。我国采用统一的誓词，即所有宪法宣誓主体都采用相同的誓词，并不突出不同主体的职权特色。虽然全国人大常委会在回应关于誓词的相关问题时强调，统一誓词更能增强仪式的庄严性，是宪法宣誓严肃性的保障，但是不得不承认在宣誓人和职责的联系上会有所欠缺，显得过于原则和空洞。所有的宣誓主体都采用一样的誓词就不能凸显职位特征，难以让宣誓认将誓词内容和本职工作联系起来，无法有效地唤起宣誓人对其职责的共鸣。虽然所有宣誓主体都有忠于宪法的义务，但是其本身肩负的宪法所赋予的职责并不相同，所追求的价值也不尽相同，比如权力机关讲求"民主",行政机关注重"效率",司法机关强调"公平"等。采用过于统一的誓词，不能凸显每种职位最核心的价值追求，"使得誓词语言含义太过宽泛，导致宣誓人对宣誓誓词的认同感、归属感降低，进而使得宪法宣誓的警示意义和约束作用有所下降。"而且，誓词的多样化并不意味着各宣誓主体的宣誓内容必须完全各不相同，这是一种统一基础上的差异，这和宪法宣誓制度的核心追求并不矛盾。

　　不仅如此，反观世界其他国家的规定，我们可以发现多样化的誓词是各国普遍采用的通行做法（如图 3所示）。绝大部分采用多元宣誓主体的国家都规定不同主体采用不同的誓词，与我国一样采用统一誓词的国家只有 6 个，即斯里兰卡、叙利亚、伊拉克、德国、保加利亚、圣多美和普林西比。比如德国的宪法规定，总统、总理和部长的宣誓誓词为"我宣誓，我将为德国人民奉献我的力量，增进其利益，为其消除损害，维护和捍卫基本法和联邦法律，认真履行义务，公正对待每个人。愿上帝保佑。"在这些采用多样化誓词的国家中，誓词大多数时候被写在宪法正文中，有少数国家采用更加醒目的方式--将誓词单独置于附件中，甚至不同的几个主体分列几个附件对其誓词内容加以明确规定。从誓词内容上看，这些多样化的誓词可以包括职位誓词、效忠誓词甚至保密誓词，而关于"忠于宪法"的内容多被规定在效忠誓词中，所有宣誓人一般都要作相同的效忠宣誓，如新加坡规定的效忠誓词为："我……已被任命为……在此郑重宣誓：我将对新加坡共和国竭诚效忠，并保存、维护、保卫新加坡宪法。"职位誓词是根据宣誓主体的职务所规定的有针对性的誓词，每个宣誓人都要诵读属于他职位专属的誓词，比如在法官的誓词中一般会强调"公正审判、不偏不倚地对待所有人",还有一些政府官员的誓词会涉及保密内容，比如"不在公开场合发表和自己职务有关的言论"等等，巴基斯坦武装人员的誓词则强调"不会参加任何政治活动，将根据宪法和法律的要求，诚实、忠诚地在巴基斯坦军队（或海军或空军）中服务于巴基斯坦".职位誓词有时与效忠誓词和保密誓词相区分、逐条分列地规定在誓词中，更多时候和其他誓词内容直接合并、不作区分。各国区分不同主体采用不同誓词的程度有细有粗，比如新加坡的誓词规定模式极其细化，可以说到了具体问题具体分析的程度，它将总统与代总统、国会议员、总理、部长等不同宣誓主体分为 8 种情况区分对待。

　　从国外的誓词规定情况可以看出，很多国家都十分重视誓词与宣誓人职权之间的联系，追求更有针对性的誓词。多样化的誓词，以共性结合个性，既凸显核心追求，又凸显职业精神，这是统一誓词所不具备的优点。所以，这种在国外已经相当普遍和成熟的誓词模式，非常值得我国借鉴。

　　三、宪法宣誓程序中存在的问题。

　　《决定》对宪法宣誓程序的规定比较粗略，它把细节的规定权交给了地方。

　　《决定》中仅对宣誓的形式、流程、仪式会场要求作了规定，地方在保留这些规定的基础上对宣誓程序进行了细化。虽然这种方式符合我们通常的立法模式，即中央给出一个宏观的大方向，地方根据自身情况作具体规定，但是在宪法宣誓制度的构建中，采用这个模式弊大于利。宪法宣誓制度是一项仪式性的制度，而宪法宣誓制度要发挥其价值也正是通过这个仪式特征才推动，这使得宪法宣誓制度和其他法律有着很大的区别。宪法宣誓仪式通过唤起宣誓人和普通民众内心强大的情感，以此唤醒他们的宪法意识，树立宪法权威，构筑宪法信仰。而要激发人们内心的情感必须通过一系列重复化的仪式操演，而这些高度一致的仪式操演必须由仪式程序进行规定，统一的程序规定是保证仪式庄严性的保证。

　　《决定》对程序的规定过于简略，这么做直接导致中央层面很多程序环节缺乏立法指导，而且在各省细则出台之后，由于地方在宣誓程序上拥有较大的立法空间，这使得各地方的宣誓程序规定有繁有简，简单的比如浙江省的细则较《决定》无任何程序上的细化，详细的比如湖北省的细则在程序的很多方面都进行了完善，但是大部分省份在宣誓时间、宣誓地点、监誓人等重要程序性事项上都未作明确规定。程序规定上的粗略导致在实践中仪式的严肃性被削弱：以宣誓人的着装要求为例，有的省份写明要求穿正装，有的未作规定，比如内蒙古自治区，由于没有明确的着装要求，导致 2016 年 1 月在内蒙古自治区十二届人大常委会二十次会议上举行的宪法宣誓仪式中，有一位女性宣誓人着装和其他着黑色正装宣誓的宣誓人很不统一，看上去很不协调，严肃性也大打折扣。

　　不仅如此，由于缺乏统一、明确的指导，导致各省在对同一事项进行规定时也存在不一致，比如安徽省规定各级人民政府、法院、检察院任命的国家工作人员在任命后的一个月内举行宣誓仪式，黑龙江省规定省高级人民法院、省人民检察院组织的宣誓仪式应在 15 个工作日内进行。总之，在重要的程序性事项上没有明确规定或规定不一致，会导致各省的国家工作人员会依据不同的要求进行宣誓。这些都会导致仪式的统一性无法得到保证，会削弱仪式的严肃性，妨碍宣誓仪式的价值发挥。

　　宪法宣誓仪式要最大程度上激起人们内心的情感和共鸣，不仅需要统一、完善的程序，而且还要善于在统一的基础上结合职位特征进行设计以便能最大程度地契合仪式所要追求的价值意图。这种统一性是共性之上结合职位特征保留一定的个性，而现有的宪法宣誓程序并没有凸显这一特征。我国的宪法宣誓制度不仅在誓词上没有突出宣誓人的职责特征，在宣誓程序的规定亦是如此。比如，宣誓会场的布置仅要求"悬挂国旗或国徽",但是对于那些职权特色十分明显的宣誓人，比如司法机关成员，应该在会场布置上作一些特殊要求，以突出其职权特征。

　　《决定》和各省细则都未对不履行宣誓义务的后果作出规定，这会妨碍宪法宣誓制度作为一项就职制度的权威性。因为宪法宣誓仪式的意义不仅限于仪式，它也是一项规范权力转移的程序，它是权力合法转移的必要条件，所以像以色列等一些国家，明确规定宪法宣誓是国家工作人员就职的必经程序，不履行这个义务可以阻却其职权的授予。所以对我国来说，也应该在宣誓程序中对此加以完善。