行政许可权的法理分析

　　第 2 章 行政许可权的法理分析

　　2.1 行政许可权的概念与分类。

　　2.1.1 行政许可权的概念。

　　行政许可权是国家权力机关、行政机关设定行政许可事项，并由国家行政机关和法律、法规授权组织对法定许可事项， 通过审核相对人是否符合法定条件及是否具备相应资格， 并以颁发许可证或不颁发许可证的形式予以批准或不予批准的权力。

　　行政许可权具有行政性质，行政许可权只能由国家权力机关设定，行政机关本身不得创设行政许可权，而且，由于中央和地方国家行政机关都直接进行行政管理活动，在具有行政性质的同时，行政许可权一方面是权利，但另一方面也限制权利。公民权利与自由能达到何种程度，直接取决于行政许可的实施，而行政许可项目的设定又以行政机关的批准为前提。不能任意行使权利。因此，行政许可范围的设置与公民的权利义务息息相关。

　　2.1.2 行政许可权的分类。

　　行政许可权是一个抽象广泛的概念，但却维系着百姓群众的日常生活。行政许可权包含着两个部分，即行政许可设定权以及行政许可实施权，这两个部分涵盖了行政许可从无到有并在社会生活中实施的全过程，也就是表明享有行政审批设定权的相关部门能够依照规范法律，使得某一事项进入到行政审批的范围内，给予其相关行政主体使用行政许可的权力，并且也对相应行政主体贯彻行政许可的条件、程序等作出规定。

　　1、行政许可设定权。

　　行政许可制度在实质上是权力介入权利实施干预的一种制度，权力介入权利实施干预的范围与界限即是对行政许可范围的合理界定，是行政许可制度首先要解决的问题，它对于实现行政许可制度的积极作用具有重要意义。

　　而行政许可设定权亦是对政府干预公民权利范围的界定。设定，望文生义，具有"第一次制定"、"创设"等涵义。行政许可设定权是指拥有设定行政许可权的机关创设行政许可，使行政许可从无到有的权力。

　　行政许可项目的设定是对社会秩序与公共安全的保障，也是对我国公共资源的重新分配。行政许可设定的主要方面在于设定范围的界定，从目前我国的立法制度来看，要想形成一个结构合理、内容科学的行政许可体系，使得行政机关有效地履行行政管理职能，必须先做到科学的规范行政许可的设定权。从法治原则的基本要求出发，只有全国人大才有权力为公民设定义务或剥夺、限制公民的权利，由此可知调整公民基本权利义务的事项属于法律保留的事项，其他法规和规章均无权染指。

　　行政许可设定权原则上由全国人大通过颁布法律来行使，应当成为我国行政许可设定制度的基本原则、基本模式。

　　2、行政许可实施权。

　　行政许可实施权，即在创设行政许可后，相关行政机关依照法律规定实施行政许可，准许或者不准许公民、法人或者其他组织从事某种特定活动的权力。行政许可设定权固然规定了行政许可的范围，具有重要作用，但行政许可实施权也同样关系着行政许可实施的最终效果以及后续监督功能的发挥。行政许可实施权赋予了相关行政机关较大的权力，这就要求行政机关合理使用权力。

　　基于保护公民权益的角度，行政许可创设权与行政许可实施权应当进行合理划分。但是在现实生活中，这两种权力划分程度并不明确。很多行政主体往往自行设定并自行实施许可，这种现象极易导致权力的滥用，也极易变成地方保护主义及谋取本单位、本部门利益的工具。因此，对行政许可权应当进行合理划分，保障公平合理的行政许可。

　　2.2 行政许可权法律规制的主要内容。

　　行政许可之范围的划定，并非越大越好，也绝不能依赖立法者的主观意愿，然而应该顺应其相关价值考量和分析，将行政许可限定在真正需要的范围之内。行政许可的设定应在维护公共权益的同时不能阻碍个人合法私益的行使，其作为政府实行宏观调控、加强市场经济规制的一种方式，一方面放松管制，如削减审批，减少市场准入的限制，消除地方保护和行业垄断；另一方面，又要必须强化规制，如严格市场准入条件、规范许可等，适度干预和限制市场主体的自由。因此，我国必须设定相关法律对行政许可设定范围及标准以及行政许可的实施进行法律规制，使得行政许可在法治的轨道中进行。

　　我国已颁布的对行政审批制度予以规制的法律主要有《行政处罚法》以及《行政许可法》等。《行政许可法》第 12 条和 13 条用列举的方式从反和正两个层面对行政机关设定行政许可的边界予以明确,其立法意图在于通过此举来减少行政许可设定的范围，从而在法律上限制行政许可的设定，但是这两个条款所表述的涵义具有模糊性，使得当前的行政许可设定制度具有很大的漏洞，不论公权力还是私权益都受到很大的威胁，因此必须要对我国行政许可权制度进行法律规制，从而保证我国行政许可制度的合理合法实施，实现简政放权的政治目标。行政许可法律规制的主要内容有：

　　1、划定行政许可的界定范围，予以严格限制。 行政许可的设定范围直接关系到公权力干预私权利的程度，若行政许可设定的范围过宽，公权力对社会生活介入的过多，则会影响社会生活的正常进行，也将阻碍经济发展的步伐。十八大以来，我国行政机关提倡"简政放权",精简我国政府机关的行政职能，不过多的干预社会正常生活。因此，必须对行政许可设定范围进行严格限制，综合考虑社会资源、公共安全以及公民权利行使等因素。

　　2、限制行政许可设定与实施主体。行政许可设定权设定的行政许可项目是对公民权利的限制，在某些特定行业领域设定较高的门槛，必须经过相关行政单位的许可才能从事某些事情。行政许可实施主体的设定涉及行政许可主体的资格问题，关系到行政许可行为的合法有效性，也确定了行政许可主体应当依法通过行使行政许可权以保障相对人权利有效实现的法定职责。

　　而根据立法法的相关规定，关于公民权利的相关事项属于法律保留事项，必须经过全国人大的批准才能进行相应的改动。

　　但是根据我国现行立法体制以及当前行政授权立法的规定，目前不仅行政许可设定权力可以由全国人大颁布的法律决定，现行一些法律法规以及部门规章规定的行政主体也享有设定权力。这一现象的产生，使得我国行政许可设定权主体范围过宽，造成行政许可设定不规范，带有严重的部门利益导向，破坏了行政许可设定的原有目标和宗旨。因此，必须从法律规制的角度才能解决已经出现的类似问题。

　　3、规范行政许可的实施程序。行政许可的程序规定直接关系着行政许可从设定到实施全过程的效果，以及后续监管的完成，是实施行政许可的必要方式和不可逾越的步骤。实施行政许可制度的目的在于使申请、审查、批准或不批准及许可这一整套流程都能受到规范和制约，否则将不利于相对人的权益和社会公共利益。行政许可的设定是公权力干预私权益的行政行为，因此在设定行政许可的同时必须考虑各方面的因素，积极考量公众的要求，做到信息公开，让公众参与其中的讨论。对行政许可设定程序进行法律规制，使得行政许可从设定到实施进行规范化的管理。

　　4、完善行政许可的监管制度。行政许可的设定与实施毕竟是行政行为，设定与实施主体均为行政机关，行政机关拥有较大的自由裁量权。在行政许可的实施过程中难免造成部门利益导向的倾向。因此，为充分发挥行政许可权的效能与保障公民的合法权益，必须从法律角度对行政许可制度进行监管，建立责任追究制度，同时加强民众对行政许可的监管，保证行政许可从设定到实施全透明的纳入公民的监管中。

　　2.3 税务行政许可权法律规制的意义。

　　我国税务行政许可作为行政审批制度中较为重要的一个领域，其良好运行关系着整个税务审批制度的完善与实施，因此，我国税务行政许可的设定和实施必须有相应的法律规范予以限制和规制。当前我国税务行政审批制度中，已取消税务非行政审批项目，也意味着我国税务行政审批制度仅仅存在税务行政许可的实施，税务行政许可项目具有举足轻重的作用。上文所分析的行政许可权法律规制的主要内容依然适用于税务行政许可项目的设定和实施，我国税务行政许可制度的完善离不开法律规制，应当从税务行政许可的设定主体、设定程序、异议解决机制到税务行政许可的实施程序、实施监督等一系列过程中完善和规制，使得我国税务行政许可在法律规制中得到较好的运行并保障纳税人的合法权益。下文将从税务行政许可的现状入手分析税务行政许可存在的问题以及详细分析如何做到对税务行政许可的法律规制。