保障自建设施供水安全的法律机制构建引言

　　引 言

　　（一）问题的引入。

　　水作为地球上一切生命赖以生存、人类生活和生产活动不可缺少的物质，是不可替代的重要资源。随着我国社会经济的迅速发展，城市化进程的加快， 人口的增长以及人们物质文化生活水平的提高，对水的需求日益增长。城市供水作为城市的一项重要基础设施，对于满足城市的生产、生活需要，实现社会稳定和经济繁荣起着举足轻重的作用。为了进一步规范我国的城市供水，1994 年 10 月 1 日，我国第一部城市供水行政法规《城市供水条例》（以下简称《条例》）正式施行。

　　该条例的实施，对加强城市供水行业管理，合理开发、利用和保护城市供水水源、实施城市供水规划、制定合理水价、提高城市供水的技术管理水平，依法进行城市供水工程的质量监督和供水经营管理，加快城市供水事业发展，适应经济、社会发展和改革开放的需要，起着重要的作用。《条例》规定的城市供水包括城市公共供水和自建设施供水，从供水水源、供水工程建设、供水经营、供水设施维护等方面为自建设施供水提供了法律依据。

　　但在《条例》实施后，并没有有效地解决自建设施供水的安全问题，而且已呈现令人堪忧的现状。2011 年，中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所发布了《2011 年全国生活饮用水卫生安全情况调查和分析》，对 27 个省、自治区、直辖市的 10505 个学校的自建设施供水安全现状进行了抽样调查。本次检查发现，自建设施供水学校取得卫生许可的比例偏低，特别是农村学校仅有不到 25%的单位持有效卫生许可证，水质监测检验能力薄弱，无论是城市学校还是农村学校，配备水质检验人员的比例均不足 30%,具有水质检验室的农村学校仅为 5.1%,抽检的 10505 份水样中合格率仅 70%,存在严重安全隐患。

　　（二）选题背景及意义。

　　自建设施供水作为我国现有的一种重要的生产生活供水途径，已成为很大群体生产生活用水的来源，其供水安全直接关系到广大群众切身利益。但对于这样一种较为普遍的社会现状，却没有国家层面上的专项法律法规对其进行规制，可谓是立法工作没有做到与现实需求的同步。1994 年生效的《城市供水条例》

　　对自建设施供水的规制有所涉及，但很多内容已显过时，且该法规规章的效力层次明显偏低，根本无力成为自建设施供水安全法律体系的核心，同时，该条例原则性规定较多，可操作性不强，没有配置相应的具体的设施细则。为了便于执法，地方政府通过制定地方性法规的方式来增强其可操作性，但因对原则的立法内容理解的不同，不同的省份实施的细则也存在一定的差异，没有一致地体现其立法目的。在地方立法上，像北京市通过制定《北京市自建设施供水管理条例》对自建设施供水安全进行专门规定的省份并不多。现行法律法规对于法律责任的规定还不够严厉，尤其是行政处罚中的罚款力度不够，使得违法者的违法成本太低，法律的威慑力不足。除此之外，自建设施供水安全保障监管体制也存在缺陷，各部门之间协调合作不好，监管职权不明确，取水许可制度存在的问题等。

　　（三）国内外研究现状述评。

　　就国内学界对自建设施供水安全法律保障制度的研究现状，作者于 2015 年3 月 15 日以"自建设施供水安全法律保障"为关键词在中国知网进行全文检索，共命中文献 0 篇。再以"供水安全法律保障"进行检索共命中文献 110859 条。

　　以上可知，我国学界对自建设施供水安全法律保障制度的关注度尚不充分，远不及学界对我国用水安全问题的热衷。对我国饮用水安全方面的研究较为成熟，也取得了颇多的学术成果，如曾文革，许恩信在《中国西部农村饮用水安全法律保障研究》一文中指出了我国西部农村饮用水安全在立法和执法上存在严重的缺陷，并建议制定西部农村饮用水的法律体系和提高执法性来完善我国西部农村饮用水安全问题；柯坚在《我国农村饮用水安全的法律保障--以环境正义价值及其制度构建为进路的分析》一文也同样指出了我国农村饮用水安全的根源源于相关法律的缺位；王世进，康庄在《安全与公平正义的视野下我国农村饮用水安全问题探究》一文中从我国城乡二元结构的现状出发，主张构建农村用水安全法律制度，以实现安全与公平的持久平衡；龚道孝，李志超在《我国饮用水安全监管法规体系构建研究》一文也对我国的水安全立法现状提出了批评，认为没有形成统一的专门法律体系，且法规位阶较低，滞后于现实生活。

　　这样的结果也许是源于我国供水模式的现状，但学界的冷落并不代表我国自建设施供水安全毫无问题，而恰恰在一定程度上让我们对我国自建设施供水安全问题更加担忧。对我国自建设施供水安全法律保障制度进行专门研究，便是对学界"冷漠"的回应，也是出于对我国自建设施供水安全问题亟待解决现状的考量。

　　（四）研究方法。

　　第一、实证分析方法。本文首先通过实证分析方法对我国现有的法律法规进行统计梳理，对我国自建设施供水安全法律制度的立法现状进行考察。这是考察我国自建设施供水安全法律现状的基础，也是构建完善我国自建设施供水安全法律制度的前提。

　　第二、比较分析方法。他山之石可以攻石，相较于我国饮用水安全立法现状的粗鄙，国外特别重视饮用水安全问题，制定了统一完善的法律保障制度，为居民的用水安全提供了强有力的法律保障，此不可不察。本文第四章国外立法例考察，对英美法系和大陆法系主要国家立法例进行考察，充分借鉴域外的成熟立法经验，并结合我国现有的立法执法经验，为我国自建设施供水安全的完善提供理论支撑。

　　第三、综合系统分析方法。论文的每个章节是对自建设施供水安全法律保障这一问题的侧面与细节的展开。研究问题的目的不仅仅在于发现问题，让学界和立法机关对自建设施供水安全问题给予充分的关注，更在于通过分析问题来找到解决问题的途径。本文基于对自建设施供水安全问题的剖析，并通过对域外立法执法经验的梳理，提出完善我国自建设施供水安全问题的建议。