自建设施供水安全法律保障概述

　　第 1  章 概念与考证：自建设施供水安全法律保障概述

　　1.1 自建设施供水的概念。

　　所谓自建设施供水是指城市的用水单位以其自选建设的供水管道及其附属设施主要向本单位的生活、生产和其他各项建设提供用水。就我国现有的城市供水而言，城市供水包括公共供水和自建设施供水。基本是"公共供水为主，自建设施供水为辅"的样态。这样的供水模式构成了我国城市供水的一般样态。

　　1.1.1 自建设施供水与城市公共供水的区别。

　　城市公共供水是指城市自来水供水企业以公共供水管道及其附属设施向单位和居民的生活、生产和其他各项建设提供用水。自建设施供水与城市公共供水最主要的区别是供水设施是否为城市自来水企业建造，水是否为城市自来水企业提供，因此二者有着明显的本质上的区别。

　　1.1.2 自建设施供水与农村供水的区别。

　　农村供水虽然在形式上与自建设施供水相似，一般也是分散、自建设施，但由于其独特的社会、经济以及自然条件等特点，决定了其不属于城市供水体系，解决农村供水安全保障问题主要是要增加经费投入，或者扩大城市供水的范围，或者设立免费、定期的水质监测服务，这与自建设施供水有很大的不同，因此本文的研究对象不包括农村供水安全保障问题。

　　1.1.3 自建设施供水与二次供水的区别。

　　二次供水是将城市公共供水经储存加压或消毒净化后，再供给居民使用的供水方式。二次供水设施是指从城市公共供水管道取水点阀门位置至用户计量水表前的设施，包括供水管线、泵房、储水设备、加压设备、水处理设备和控制设备等。第一次供水是城市公共供水系统，第二次供水，就是从城市公共供水系统出来之后，到达的第二个供水设施处，一般是由于输水区域太广，公共供水系统设施没有足够的压力和储力将水输送到每个地方，于是在其他地方建立了设施向居民供水。二次供水供应的水依然来自于城市公共供水系统，因此本质上还是城市公共供水，且二次供水的安全问题主要是设施安全问题，因此，二次供水业不在本文的研究范围之内。

　　1.2 自建设施供水存在的原因。

　　虽然我国城市供水包含自建设施供水这一补充模式，但我国城市供水尚坚持公共供水为主。这样制度构建是源于水资源对城市居民生活和城市建设的重要性，为了保障居民饮用安全健康的水，城市供水必须做到集中统一，一方面可以实现统一管理和检测，实现"质"的安全；另一方面可以做到城市供水的及时充足供应，实现"量"的安全。

　　正如美国学者比克尔曾说："没有一个良好的社会能够是不讲原则的，也没有一个富有生机的社会是完全被原则支配的。"因为社会关系的复杂性，无论法律制定还是制度构建，在做原则性规定的同时，也规定了例外。有适用一般情况的规则的同时，又有适用于特殊情况的规则。

　　所以我们对制度的考察，"需要同时考虑两个要求：指导性原则与权宜的妥协".

　　方可实现原则性和灵活性的动态平衡。可以说，自建设施供水的存在就是公共供水作为城市供水这一原则的例外。自建设施供水之所以存在是因为单一的公共供水尚不能满足城镇化加速、城市生活用水和建设用水激增的社会现实。

　　根据中华人民共和国住房和城乡建设部发布的统计数据，2010 年，全国城镇公共供水的综合生产能力为 28939.4 万立方米/日，占全国城镇供水综合生产能力的 75.1%,比"十一五"初期增长了 4.0 个百分点；在设市城市、县城和建制镇的供水综合生产能力中，公共供水的综合生产能力占比例为 72.7%、82.9%和 79.8%,分别比"十一五"初期增长了 6.0 个百分点、3.8 个百分点和 5.8 个百分点。但在公共供水增长的同时，全国的城镇用水人口也在增加。根据统计，2010 年，全国城镇用水人口 6.3 亿人，其中设市城市用水人口3.8 亿人，占总用水人口的 60.3%;县城用水人口 1.2 亿人，占总用水人口的 19.1%;建制镇用水人口 1.3 亿人，占总用水人口的 20.6%.与"十一五"初期相比，全国城镇用水人口增加了 1.0 亿人，其中设市城市用水人口增加了 0.59 亿人，县城用水人口增加了 0.27 亿人，建制镇用水人口增加了 0.14 亿人。

　　自 2010 年以后，伴随我国城镇供水总量不断上涨，公共供水总量也在不断增长，但我国城镇人口也在保持着猛涨的势头。（详见表一）单一的公共供水尚不足以完全满足城镇用水需求，这便为自建设施供水作为城外镇供水的例外存在提供了可能。

　　1.3 自建设施供水安全法律保障的必要性。

　　1.3.1 现实问题解决的需要。

　　虽然公共供水作为城市供水的主力，并有逐年上升的趋势。

　　但自建设施供水在城市供水中的地位不可以忽略，其存在的安全隐患更不可以忽视。法律制度设计应当充分考虑社会现实、尊重社会现实，不能因为其"式微"便可以忽略不计，自建设施供水尽管供水的范围与能力远不及公共供水，但自建设施供水安全问题一样会影响居民生活和城市建设。自建设施供水安全问题一直是客观存在，却没有受到社会的广泛的关注。2014 年，湖南省岳阳市疾病预防控制中心发布了《2012-2013 年岳阳市生活饮用水卫生状况调查》，报告显示自建设施供水学校的自建设施供水安全合格率 56.0%,供水水质不达标情况较多，不达标项目主要为总大肠菌群、大肠埃希菌、菌落总数等微生物指标。

　　通过实地调查发现，自建设施供水安全隐患主要体现以下方面：自建设施供水单位以钢筋混凝砖石水泥结构为主，水源几乎全部为地下水，对水源水进行常规净化处理的比重较少，对水源水根本不作任何处理， 直接送入用户管网；很多自建设施供水单位没有持有有效的卫生许可证，往往不经过卫生部门的审批和验收，就私自对供水设施进行新建、改建；自建设施供水单位没有完善的组织管理制度，极少单位配有专门的水质检验人员等。

　　相对于自建设施供水安全问题的现状，公共供水安全在管网设施、水质净化技术、污水处理等方面远远优于自建设施供水。这样的直接对比，更能直观地说明自建设施供水安全形势严峻，问题突出。

　　1.3.2 制度构建的需要。

　　根据《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》和《全国城市饮用水安全保障规划（2006-2020 年）》的要求，为提升市政公用服务水平，加快推进城镇供水设施改造与建设，确保供水水质，让群众喝上放心水，住房城乡建设部会同国家发展改革委编制了《全国城镇供水设施改造与建设"十二五"规划及 2020 年远景目标》。该规划以保障城镇供水水质、扩大公共供水范围、降低供水管网漏损为目标，且改造范围重点放在公共供水上。正如该规划指出的那样，全国城镇供水公共供水占主导地位，但自建供水设施仍然承担着部分供水服务，但服务人口仅占 10%左右。

　　在构建我国城市供水制度中，不可以忽略服务人口仅占 10%左右的自建设施供水。因为虽然比重较小，但缺失对自建设施供水的考虑与规划便是对社会现实的无视，这样的制度在执行过程中必然纰漏百出。法律制度的构建应当坚持实事求是，从实际出发，不能从愿望和幻想出发，不能从本本和概念出发，社会实践是法律制度的基础，法律制度是实践经验的总结。在构建城镇供水制度中，应当与客观规律相符合，越合乎实际，也就越具有科学性、进步性。

　　正如马克思于1842 年在《论离婚法草案》一文中写道："立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应当责备他极端任性".

　　1.3.3 价值回归的需要。

　　自 20 世纪 60 年代以来，大气污染、水质污染、噪音等公害大量发生，环境显着恶化。在保护环境过程中，作为新的人权--"环境权"也得到了大势的提倡。这是基于这样的认识：为维护人类的生命与健康，在由环境的破坏而对个人和地区居民产生现实危害之前，排除或者减少作为危害之原因的公害，就相当重要。

　　解决自建设施供水安全问题，便是环境权的本质要求。环境权是人权的重要组成部分，维护公民的环境权便是对公民人权的尊重。

　　自建设施供水安全问题的完善不仅是环境权的价值要求，也是公民生命健康权的应有之义。饮用水的安全与否直接决定了公民生命健康权能否得到切实保障。生命是自然人的人格载体以及自然人享有其他所有权利和利益的基础和前提。没有生命的存在，无所谓权利的存在。生命是最高的人格利益，没有任何一种人格利益可以和生命相提并论。

　　正如法国的阿尔贝特·史怀泽指出："保存生命，这是唯一的幸福"而和生命权密切相关的是健康权，健康也是自然人从事社会活动的前提与保障。《世界卫生组织章程》指出，健康是每个人的基本权利之一，它是每个自然人都平等享有的权利。政府和社会有义务为保障公民的健康提供必要的条件和设施。水资源作为居民生活必须的物质，我国在城市供水制度构建中应当从供水源头上保障水质安全，强化对公民生命健康权的维护。