国外自建设施饮用水安全立法例考察

　　第 3 章 比较与借鉴：国外自建设施供水安全立法例考察

　　3.1 英美法系主要国家立法例考察。

　　3.1.1 美国自建设施供水安全法律保障制度考察。

　　美国作为工业化起步较早的西方国家，正因为其工业化起步早，美国环境问题爆发时间也较早。早在 20 世纪 60、70 年代，美国就开始围绕整治水污染进行了大量的立法。

　　连同早期制定水污染控制法律，形成了以国会和各州颁布的"成文法"为主，各法院判决积累的"判例法"为补充的全面而健全的环境法体系。

　　（详见表三）在美国的环保法律体系中，处于基本法地位的当属 1970 年生效的《国家环境政策法》。它是美国国会针对环保问题出台的第一部法律，并享有基本法的地位。如该法第二节第 1 条规定："美国的各项政策、条例和公法的各种解释与执行，均应与本法规定的政策相一致。"法律的制定往往便是对社会现实的回应。这句话正是验证了美国在水质安全方面的立法。在美国，1969 年俄亥俄州凯霍加（Cuyahoga）河火灾，这一系列臭名昭着的事件爆发前，很少有人问津水质问题。事实上，凯霍加河火灾，点燃了环保运动崛起的火花并致其勃兴。为了回应现实，美国国会于 1972 年通过了一项关于联邦水污染控制政策的重大修正案（FVPCA 一 72），也就是后来的《清洁水法》（CWA）（Freeman 2000）。《清洁水法》为水污染政策建立了一个国家目标：到 1983 生 7 月 1 日，水质达到适于垂钓和游泳水体的目标；到 1985 年，要消除所有污染物对通航水体的排放。《清洁水法》鼓励对地下水加以保护，并为各州制定了相应的框架，虽然这一框架不具有强制性，不能要求各州采取特定的行动，但却为各州保护地下水提供了指导。

　　《清洁水法》要求各州制定水质标准，对没有达到水质标准的水体要制定最大日负荷总量计划（TMDLs）。所谓最大日负荷总量计划的测定就是对水体中所有污染物进行分析，计算出水体在不违反水质标准的情况下所能承受的最大污染物负荷（《清洁水法》第 303 节（d））。

　　同时确立了国家污染物排放消除制度项目（IPDES）许可证制度。美国水源地排放者在其向地表水体排污之前必须申领排污许可证，这一制度将大量的排放源驱逐出水源地之外。监测水质是实施《清洁水法》的关键性行动，《清洁水法》要求各州建立水体所需的质量标准，以确保水体能维持其用途，各州每两年要向联邦环保局报告有关其水体的状况。

　　和我国不同的是，美国制定了专门的《安全饮用水法》，保障居民们的饮用水安全。该法于 1974 年由美国国会通过的，1986 年和 1996 年进行两次修改。

　　该法对美国自建供水系统饮用水进行了规范管理，以确保公众用水安全。该法通过保护水源和控制城市自建供水系统的污染水平来实现保障饮用水安全的目标。法律授权美国环保署制定发布饮用水安全标准，要求各州自建供水系统确保供水符合环保署制定的饮用水安全标准。

　　这些标准规定了饮用水中各种污染物最大值，如若超出了这一最大值便视为饮用水不安全。环保署制定的安全标准作为最低标准，各州也可以制定严于环保署标准的标准。法律虽然授权环保署制定各项标准，但却将主要权力下放到各州，各州承担饮用水安全的监管职责，如果各州不能很好地按照法律履行职责，环保署可以取代各州履行职责。《安全饮用水法》作为保障饮用水安全的基本法律，每个美国人每天饮用供水系统提供的水。

　　当初的《安全饮用水法》重在关注供水的水质，忽略了其他因素对供水安全影响。认识到水源保护、工作人员的培训、改进水系统的筹资和公众信息是保证饮用水安全的重要组成部分。

　　除上述规定外，为了保障饮用水安全，《安全饮用水法》还制定了多项辅助政策，其中包括水源的保护、配水系统的一体化等措施。

　　无论是公共供水系统还是自建供水，都要在水源上保证水质的安全，并对水进行处理，确保用户饮用的水中污染物不能超标。同时，自建供水系统也要定期对地下水进行检查，并向州政府进行报告，如果发现水质出现问题应当及时报告给用户，而用户也有责任帮助供水者解决诸如筹资、水系统改善等问题。

　　3.1.2 英国自建设施供水安全法律保障制度考察。

　　英国作为欧盟成员国，在英国本土适用的法律不仅来源于国会，还来源于欧盟。在自建设施供水安全上，没有制定国际性的公约与协议，而欧盟作为一个区域性的国际组织，十分重视饮用水的安全问题。制定了多个有关水源和饮用水安全的法律供成员国参考。较为典型的应是《关于成员国作为饮用水水源的地表水质量指令》（以下简称《欧盟水源指令》）。

　　该指令要求成员国采取一致行动，以加强水源水质的监管力度，减少水体污染，保护水源和饮用水水质。

　　《欧盟水源指令》规定成员国必须将指令的各项规定与要求写入本国的法律法规中。

　　如有关水质标准的规定，虽然规定了成员国法律可以根据本国法律对指令规定的标准值进行重新规定，但成员国规定的标准不得低于指令要求。1980年出台的《饮用水水质指令》，对饮用水的检测提出了要求，规定了检测的项目和种类，指令同样规定了指令的各项规定与要求，各成员国必须严格遵守。同时，为了体现指令的灵活性和对成员国实际情况的尊重，各成员国法律法规规定的检测项目和种类可以多于指令规定的内容。

　　在欧盟范围内，保护水源水质的基础性法律是《欧盟水框架指令》.该指令主旨是保护水源水质，内容丰富，涉及到水质保护的各个方面。指令规定了以流域为机构的水源保护方法，以实现对流域的综合治理。同时，确立预防与治理相结合的原则，以实现污染治理和水源保护的共同目标。指令还明确规定了成员国的职责与目标。如成员国应采取行动防止水资源污染恶化，减少对水资源的污染，缓解并提高地表水的质量；竭力保护地下水的水质状况，防止地下水持续的污染与恶化等内容。

　　根据欧盟（或欧共体）的指令，英国国会与政府纷纷制定了保护水质的各项法律法规。

　　如 1991 年颁布的《水资源法》、《水工业法》和《水资源法》这三部法律；1998 年颁布的《地下水管理条例》、2000 年颁布的《饮用水法》、2003年颁布的《水法》、2007 年颁布的《供水（水质）法案》和 2010 年颁布的《供水法案》等。对饮用水保护最为主要的法律当属 1991 年颁布《水工业法》、2003年颁布的《水法》和 2010 年颁布的《供水法案》。

　　英国自建供水设施饮用水保护得益于英国法律对饮用水质的严格要求，不仅有健全的法律保障，还有完善的制度保障。在饮用水水源保护上，英国确立了水源保护制度，该制度涵盖地表水和地下水保护，保护区的建立都是基于对污染物可能产生的影响以及地质层的变化是否影响水源的科学评估之上，该制度有效的从源头上保障了饮用水水质。同时，英国还有科学严格的监测制度，由专门机构负责监测自建设施供水单位供应的水是否达到了法律规定的标准。为了应对饮用水水源污染和破坏等紧急或突发事件，英国确立了紧急处理制度。紧急处理制度是应对由于突发性事故或灾害所带来的饮用水危机的预警和应急机制，该制度要求饮用水监测部门在做好饮用水安全监测的日常工作的同时，制定应对突发事件的应急方案和措施，加强对饮用水供水整个环节的数据监测与分析，一旦发现存在突发事件因素，应当及时发布有关信息与数据，采取一切措施防备以减少突发事故和灾害对关乎人类健康的饮用水源造成的恶劣影响以及对人们生命和财产安全即将造成的巨大损失。

　　紧急处理制度同时对自建设施供水单位要求，供水单位应当将政府部门确定的相关危险因素纳入到其紧急准备工作之中，同时强调供水单位进行监测必要工程的质量，以确保供水单位在突发事件下或者恶劣条件下能及时提供适量的饮水。在突发事件发生后，政府部门会组织专门的团队对自建供水系统进行评估，根据评估意见对供水单位及时进行改进，避免类似事件的再次发生。

　　3.2 大陆法系主要国家立法例考察。

　　3.2.1 德国自建设施供水安全法律保障制度考察。

　　欧盟作为重要的国际组织，在跨国界饮用水水源管理的政策实施上发挥了重要的作用。德国作为欧盟重要成员国，和欧盟内部许多成员国一样已建立起了较为完备的饮用水水源保护国内立法，如德国《联邦水法》、《饮用水条例》。20世纪 50 年代，西德联邦《联邦水法》颁布。

　　源于德国自然条件，《联邦水法》重点关注地下水的保护，德国《联邦水法》仅有 45 个条文，但内容涵盖了对水的一般规定、地表水、沿海水域、地下水的规定，还包括用水计划和用水登记、惩处与罚款等内容。

　　除此之外，德国联邦政府为了保障饮用水安全还出台了一系列特别的单行法，如 1975 年颁布，1986 年修正的《清洁剂和洗衣店法》，该法对排入地面水中的清洁剂含量进行限制。

　　在饮用水安全上，德国也颁布了号称世界上最严格的食品健康法-《饮用水条例》，该条例对城市饮用水质要求极其严格，确保城市居民水龙头流出来的水都要达到健康标准。对水质检测制定了严格标准，水质检测工作是在政府的监督下由公共、自建供水单位完成的。水质检测频率根据所在地区的人口数量决定，但二者基本上是成正比例的。各种供水单位在水质检测过程中如发现问题应当及时处理并接受惩罚，整个过程都处于政府的监督之下。

　　正因为地下水是德国城市饮用水的主要水源，水源保护制度在德国饮用水安全保障法律制度中居于重要地位。在水源保护上，德国具有丰富的经验，迄今为止在德国境内的水源保护区多达两万多个。德国的水源保护制度的一般做法是以取水口为核心，将取水口周围所在的水域和上游水域划定为水源保护区，这样做就可以保证水域的水质从源头上是安全的，同时某一水域水质受到污染不会轻易影响其他水域。在每个水域内部，根据水质的不同划分出不同的水源分区，一般是两个到三个分区。那些对水质污染概率较大的生产活动安排在三级区，也就是说三级区的水质相对较差，而那些对水质污染概率较小的生产活动安排在二级区，而在一级区确保水质不受到任何污染。

　　在工业化进程中，德国因环境恶化给公民的生活带来了极大的危害，环境灾害施虐德国。经过如此浩劫，德国政府不得不花费大量的财力物力去改善城市居民的饮用水问题。随着环境的不断改善，人们的环境意识也得到了提高，不仅注重从源头上保护水质，还特别强调对水的节约使用，在节水上制定了一整套制度，德国节水制度主要依靠提高水价，从而达到公民自觉节约用水的目的。从 20 世纪末开始，德国的水价不断提高，普遍增长了 45%以上，远远高于欧盟其他国家的水平，这样的措施也使德国具有一个良好的节水氛围。

　　3.2.2 日本自建设施供水安全法律保障制度考察。

　　日本作为一个岛国，其淡水资源有限，且日本工业起步较早，环境问题也曾一度严重威胁到日本民众的生命健康。在水质安全问题上，日本政府高度重视。

　　日本于 1964 年制定了《河川法》，这是日本的第一部对国内水资源进行统一管理的基本法。该法通过对河流的综合治理，防止河流灾害和过渡利用河流的情形发生，以实现公共安全和社会福利。根据《河川法》的规定，河流水域的水资源属于公用资源，任何人和机构不得占为己有，规定河川的管理权机构。

　　对现在的河川进行登记造册，详细记录各种水利信息。

　　同时规定了水资源的赔偿制度，对不合理利用水资源并造成水资源损害的应当进行惩罚。

　　《水资源开发促进法》是日本水资源管理的另一部重要法律。该法制定源于城市化进度加快，城市用水增加，供水矛盾日益突出的社会现实。该法确立了用水评估制度，要求每个用水主体对本主体一段时间内的用水量进行预测和评估，并在对用水量评估与预测的基础上制定供水计划。然后根据用水主体提交的用水计划去评估供水单位的供水能力，在此基础上决定是否对其供水设施进行扩张等。

　　在具体制度上，日本确立了污染物排放总量控制制度。日本城市具有相当完善的供水系统，其供水覆盖率也很高。但日本的主要取水来自于地下水，地下水水质的优劣直接决定了供水的安全与否。所以，日本政府严格控制水域排放污染物排放的总量，以期保障水源的水质。日本还有完善的水质标准制度，现有的水质标准要求的检测项目可以高达 50 项。日本各地都应当严格执行国家饮用水水质标准，同时为了保证制度的灵活性和适应性，各地还可以依据当地的饮用水水质现状，制定比国家标准更加严格的地方饮用水水质标准。

　　日本在饮用水安全监管上，采取的是多部门多渠道的监管途径。

　　这一监管模式，使得自建设施供水安全处于多个部门监管之下，这种相互重合又难免各自为政的监管模式，其弊端逐渐暴露出来，引发了多方面广泛的诟病。为了解决这一问题，2000 年日本政府据决定将环境厅升格为环境省，并下设水质保护局，一个全面负责全国饮用水安全的机构。由于根据日本法律规定，地方政府对该辖区内的饮用水资源也享有管理权，为了方便对饮用水资源的管理，将原本属于环境省的部分权限授予地方政府行使，但必须接受环境省的统一领导和监督。

　　3.3 国外自建设施供水安全法律保障制度对我国的启示。

　　通过对英美德日四国的自建设施供水安全法律制度的考察，为我国自建设施供水安全法律保障制度的构建与完善提供了重要的启示。

　　3.3.1 制定专门性的饮用水安全法律。

　　确保自建设施供水安全的根本是要确保饮用水安全，制定专门性的法律，规范供水，保证自建设施供水的水质安全，已成必要。我国作为一个城镇人口高达74916 万人的国家，没有保障水质安全的专门性法律，已成为饮用水安全问题频发的根源。我们应该借鉴上述国家的做法，制定专门性的法律。

　　但在具体立法模式选择上，应当将饮用水安全单列出来制定法律，如美国的《安全饮用水法》、德国的《饮用水条例》。不宜将饮用水法和水污染防治合并制定法律，如英国在早期的立法中，将水污染防治和饮用水安全合并制定法律，将饮用水安全作为水污染防治法中的一章或几章进行规定。

　　将饮用水单列出来制定法律，一方面是体现饮用水安全问题的重要性，二是饮用水安全问题的规制和水污染防治在具体途径上存在着不同。虽然在水资源环境保护这一大前提上，水污染和饮用水安全存在着密切的联系，更具体地说，水污染防治是保障饮用水安全条件之一。水污染防治不到位，饮用水安全问题也无从谈起。之所以早期法律将这两个问题合并制定法律也是看到了他们之间的内在关系，当时的社会条件认为水污染是影响饮用水安全的最重要的因素，但随着社会的发展，人们才逐渐发现饮用水安全保护是个复杂的系统工程，影响饮用水安全的因素是多样的，不仅仅是水污染这样简单。我国应当将饮用水安全单列出来制定专门性法律，不宜再将此内容放在水污染防治相关法律之中。

　　3.3.2 制定较高的统一的监管标准。

　　监管标准的高低直接决定了城市居民饮用水水质的优劣。虽然世界卫生组织发布了《饮用水水质准则》，但发达国家制定的水质监管标准高于世界卫生组织规定的标准。如日本根据《饮用水水质准则》制定本国的水质监管标准，为了保障居民的用水安全，将水质检测指标由 46 项增至 50 项。相较于发达国家的标准，我国饮用水监管标准尚处于低水平。而对于自建设施供水，迫切需要高标准的监管标准，因为在我国自建设施供水安全问题中，水质不达标是一个突出问题。这样的现象出现，一方面是因为监管主体监管不力，另一方面是因为没有严格的水质监管标准。

　　其次，纵观以上各个国家的供水监管，自建设施供水和公共供水都是适用统一的安全监管标准，既包括水质监测标准，也包括设施质量标准、安装要求、管理规范等。自建设施供水与公共供水适用统一的安全监管标准，有利于统一供水管理，也能保证接受自建设施供水的公众的生产、生活用水安全，提高安全保障水平。

　　3.3.3 科学构建自建供水设施监督管理体系。

　　自建设施供水安全这一关切民生的重要问题，必须依赖政府的监督管理。在监管制度构建上，应防止多部门的职能重合与交叉，明确各部门的职责，防止问题的解决不力和相互推诿。在具体构建上，应当将自建供水设施监管职责明确授予某一机构，如日本在环境省下专设水质保护局，作为全面负责全国饮用水安全的机构。我国饮用水监管机构重叠、职权不明、相互推诿，往往造成了饮用水监管的真空，特别是在自建设施供水的监管上，由于自建设施供水规模有限，不能引起监管部门的足够重视，往往将自建设施供水处于监管之外，将自建设施供水安全置于危险之境。