自建设施供水安全法律保障制度之展望

　　第 4 章 建议与完善：自建设施供水安全法律保障制度之展望

　　4.1 专门立法，提高位阶。

　　正如上文所述，我国应制定《饮用水安全法》专门性法律，调整对象既包括公共供水单位，也包括自建设施供水单位。具体内容不仅要包括城市供水水源、城市供水工程建设、城市供水经营、城市供水设施维护等内容，还应包括水质标准、水质检测、节约用水等内容。将一些先前规定在水污染防治法律中的内容，重新纳入到饮用水安全法之中，使饮用水安全形成一套科学的健全的法律制度。

　　而在具体立法模式选择上，学界多主张不应在水资源保护相关法律中单设专门章节对饮用水进行保护，有必要将饮用水安全独立出来单独制定法律。

　　这样的制度设计不仅考虑到我国饮用水安全现状，也是考虑到了国际上在饮用水安全方面的立法趋势。我国应当将《水污染防治法》、《水法》等法律中涉及饮用水安全的内容进行整合，重新纳入到饮用水安全法之中。虽然估计尚有将环境法法典化的声音，如德国、瑞典和法国。德国是最早将环境法法典化提上立法议程的国家，早在 1976 年，德国就提出要编纂环境法，从此，针对"环境法典制定之必要性以及其应有之内容为何"问题进行了激烈的讨论，虽然在过去的几十年中，出台过多个环境法典草案，但至今《德国环境法典》仍未出台。笔者认为，我国应保持单独立法的现状，暂时放弃环境法典化。对诸如水污染防治、饮用水安全等问题，制定单行法，比较符合我国的社会现状。正如埃利希所强调的："在当代以及任何其他的时代，法的发展重心就不在于立法，也不在于法学或者司法判决，而在于社会本身。"中国当下社会缺乏涵盖水污染防治、饮用水安全等内容的环境法法典，但法典化是一个过程浩大、涉及面广、需要凝聚全民族智慧的工程。以德国的法治条件和基础尚且没有制定出环境法典，要在我国实现环境法典化，其困难程度可想而知。正如学者预言：不是根本就无法进行下去、很快地夭折，就是在旷日持久的法典化"苦旅"中耗散掉信心和有限的立法资源，最终归于失败。

　　4.2 完善自建设施供水安全监管体制。

　　4.2.1 明确监管对象，完善取水许可制度。

　　要实现对自建设施供水的监管，明确监管对象是关键，完善取水许可制度为明确自建设施供水监管对象、加强取水许可管理提供了途径。为规范取水的申请、审批和监督管理，2008 年水利部发布了《取水许可管理办法》，内容包括取水的申请和受理、取水许可的审查和决定、取水许可证的发放和公告等内容。但在实践过程中，自建设施供水的单位或个人为了利益最大化，往往私自取水，而不向监管部门申请，造成了自建设施供水的的监管对象不明确以及监管过程中的混乱。这样的现象背后是对我国现有的取水许可制度的拷问，在利益的驱动下我国的取水许可制度形同虚设。完善我国的取水许可制度首要解决的是对自建设施供水的单位或个人进行建档管理，跟踪监督其事后的用水行为，其次是制定明确的流域取水计划，制定科学的节水目标等措施，否则取水许可制度发挥不到其该有的制度价值。在申请主体审批通过后，应当报上一级水行政部门备案，从而保证自建设施供水的监管对象处于供水监管部门的统一监管之中。

　　4.2.2 适用科学的统一的自建设施供水监管标准。

　　首先，应该学习发达国家供水监管制度的做法，即自建设施供水和公共供水适用统一的安全监管标准，包括统一的水质监测标准，也包括统一的设施质量标准、统一的安装要求、统一的管理规范等。我国的自建设施供水应用范围以及供水安全问题对公民生命健康权的意义决定了其重要性不弱于公共供水，因此，自建设施供水与公共供水必须适用统一的监管标准，对自建设施供水没有必要再制定特殊的供水监管标准，当然其中也要考虑到自建设施供水相比于公共供水的特殊之处。

　　其次，无论是自建设施供水还是公共供水都应当提高水质监测标准。我国在饮用水水质标准制定上，和发达国家相比，存在着较大的差距。我国现有的《生活饮用水卫生标准（GB5749-2006）》，共有 106 个指标项，而美国的《国家饮用水水质标准（2006）》有 113 个指标项，世界卫生组织制定的《饮用水水质准则（2004）》总计有 132 个指标项。我国的饮用水卫生标准规定的指标项数目远低于卫生组织公布的指标项数目，与国际水质标准差距较大。我们应该参照世界卫生组织发布的《饮用水水质准则（2004）》，制定与国际接轨的水质标准，为城市供水提供制度保障。同时，因我国地域辽阔、各地区自然条件和经济水平差异较大，在全国范围内适用同一个水质标准，不符合现实要求。应根据我国的地区差异，建立城市饮用水标准分级制度。在参照国家统一的水质标准基础上，根据地区实际，进行分级。

　　使我国各地的饮用水水质标准更符合当地用水的实际水平。

　　4.2.3 确定监管主体和监管程序。

　　我国对自建设施供水安全问题的监管涉及多个部门，每个部门根据自己的监管职权，发布了各自的部门规章制度。这样的监管模式容易造成监管不了、监管真空现象的出现。在未来的法律制定中，应该明确自建设施供水安全的监管部门和监管职责，确立统一的自建设施供水安全监管制度。自建设施供水安全的统一监管制度不仅为各专家学者所推崇，在实践中也得到了多次的检验。对于自建设施供水安全统一监管的理解不能仅仅停留在将水利部、住房与城乡建设部等部门的各种监管权力统一到某个部门，由其统一实行监管职责。所谓的对自建设施供水安全的统一监管应当是以自建供水设施安全为出发点，自建设施供水的规划、配置、利用、保护、治理等环节中涉及的各相关职能部门相互配合，在某一个部门的统筹牵头下，各部门协调推进，确保自建设施供水安全。自建设施供水安全问题的监管是一个公共性的工作，其复杂性、多样性决定了应当由多个部门协调进行监管，在共同的目标和目的之下，相互促进、信息共享，从而避免政策与措施上的冲突与矛盾。简而言之，协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。

　　在具体的监管职权的分配中，应该由环保部负责全国范围内的水资源保护工作，地方各级环保部门负责本地区的水资源管理，对涉及到卫生、城建、水利等方面的职责应当由卫生、城建和水利等部门在环保部门的统一牵头下各负其责，形成以环保部门为中心，各部门协调配合的自建设施供水安全监管体系。

　　4.2.4 强化自建设施供水单位法律责任。

　　我国法律在自建设施供水安全上规定的法律责任较轻，如《城市供水条例》

　　第 33 条规定，自建设施对外供水的企业供水水质、水压不符合国家规定标准的；擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；未按照规定检修供水设施或者在供水设施发生故障后未及时抢修的，由城市供水行政主管部门责令改正，可以处以罚款。这样的法律责任对自建设施供水单位不足以形成威慑力，并且《城市供水条例》已经实施了 20 多年，一直都没有修正，其规定的法律责任已经严重和社会现实不符。在未来制定饮用水安全法中，应当进一步强化法律责任，对自建设施供水单位违反法律的行为，加大惩处力度。而在《城市供水条例》规定自建设施供水单位所应承担的各项责任时，源于当时的立法进度，并没有涉及自建设施供水单位的民事责任，根据我国《合同法》第十章供用电、水、气热力合同的规定，供水合同是供水单位向用水人供水，用水人支付水费的合同，一旦公民和供水单位缔结供水合同，供水单位有义务向用水人提供符合国家标准的饮用水，否则应承担损害赔偿责任。如果因自建设施供水单位供水不符合国家标准而造成公民身体或财产上的损害，公民还可以要求该自建设施供水单位承担侵权责任。在具体的归责原则上，笔者认为，自建设施供水单位应当承担无过错责任，即只要公民的财产和身体损害是和供水单位的供水有因果关系，供水单位应该承担责任，不论供水单位是否具有过错。

　　4.2.5 建立自建设施供水安全信息公开制度。

　　信息公开包括一般信息公开和紧急情况下的信息公开，由于信息公开不足，给公民生活造成损害的事件常有发生。在我国，城市供水信息的公开尚存在信息公开不到位的现象，尤其自建设施供水安全信息公开方面问题更为严重，基本没有建立信息公开制度，没有形成一个自建设施供水安全信息公开的常态机制。加强信息公开，保证公民对饮用水安全问题的知情权，这是国际饮用水安全立法的一贯作法。基于此，我国尤需建立自建设施供水安全信息公开制度，既要包括一般信息公开中关于饮用水水质检测、供水设施、供水计划等信息的公开，也要包括紧急情况下信息的公开，比如出现自建设施供水水源污染的严重突发事件，自建设施供水单位应当及时公开信息，让接受其自建设施供水的公民及时采取预防性措施，尽量减少或阻止突发事件所带来的危害。信息公开的主体应是自建设施供水单位，这主要是基于自建设施供水单位采集信息的及时性。