海洋环境突发事件类型与应对分析

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　　【题目】南海海洋环境突发事件处理探讨
　　【第一章】南海环境面临的挑战研究绪论
　　【第二章】海洋环境突发事件概念界定与理论基础
　　【第三章  第四章】海洋环境突发事件类型与应对分析
　　【第五章】南海海洋环境突发问题应对优化方案
　　【第六章】南海环境突发事件的解决建议
　　【结论/参考文献】如何处置南海海洋环境问题研究结论与参考文献
　　
　　3 南海海洋环境突发事件类型划分

　　通过对南海海洋环境突发事件诱因的调查与总结，依据不同的诱因，将南海海洋环境突发事件划分为以下五种主要类型：

　　3.1 海上油气开发溢油事件。

　　海上油气开发溢油事件主要是指海洋石油开采平台、海上石油运输管道、石油运输船舶突然发生原油、成品油的泄漏，给海洋生态环境带来损害的事件。

　　众所周知，南海因其潜藏着丰富的石油资源而成为众多国家争夺之地。目前，越南、马来西亚、菲律宾、文莱、印度尼西亚五国与西方国家合作，在南海海域钻探了1380 口钻井，年石油产量高达 5000 万吨，产量超过大庆油田。油气资源开采过程中会排放出大量的污水，钻井泥浆、钻屑等物质污染海域。据《南海区海洋环境公报》

　　统计显示，2013 年，因南海区域海上油气开发而造成的生产污水排海量为 14101 万立方米；钻井泥浆为 6.4 万立方米[51].

　　3.2 海上船舶事件。

　　海上船舶事件是指船舶在海上运输时因发生搁浅、翻沉、碰撞等事件，导致燃油、货油流入海洋，造成海洋环境污染的事故[52].南海航道是当今世界上国际贸易和海上运输最繁忙的国际航路之一，是中国、韩国日本等东北亚国家与东南亚、西亚、非洲、欧洲、南亚海上航行的主要交通要塞。据估计，每年会有 41000 多艘船只通过南海海域，马六甲海峡是世界航海路线的喉咙地带，每年航经此地的油轮比航经巴拿马运河多 5 倍，是航经苏伊士运河油轮的 3 倍[53].在南海航行的船只也不乏一些船龄很老的油轮[54],数量巨大的船只航行无疑增加了南海海洋环境突发事件发生的风险性。2001年至 2009 年期间，南海所辖区域共发生船舶碰撞事件 68 起，搁浅 34 起，其他事故34 起，共计 136 起。虽然没有重大的溢油事故发生，但也对南海海洋环境带来一定程度的负面影响[55].此外，南海是西太平洋的一部分，该海域地形独特，季风盛行，岛屿、暗礁、沙滩较多，这大大增加了船舶溢油的风险。例如，2013 年 8 月 14 日，受台风"尤特"影响，香港"夏长号"货船在万山群岛附近海域沉没，所载 5.7 万吨镍矿沉没海中。据现场监测统计显示，沉船附近海域有大量油膜浮于海面之上，其中东北部海域海水中石油类最高含量超第三类海水标准，对南海海域环境造成污染。

　　3.3 港口污染事件。

　　港口是陆域与海域连接的枢纽，是货物和人流的集散地。港口污染主要是指港口水体污染、气体污染、噪声污染三种，对南海海洋环境产生影响最大的为海洋水体污染。南海海岸线漫长、沿岸分布着沿海各国建立的石油化工基地和石油储备中心，这是造成港口污染的重要因素之一。如果管理不善，很容易出现港口石油泄漏或者化学物品泄漏等风险。以中国为例，在南海设有海口港、湛江港、三亚港等，任何一个港口发生意外都将对南海海洋环境产生破坏作用。当前，我国港口溢油防御设备较少，呈分散状态分布，难以实现有效整合。其次，应急溢油设备性能偏低，应对配置水平低，缺乏应对重大溢油事件的船舶，应急管理能力相当薄弱[56],不利于南海海洋环境突发事件应对。

　　3.4 陆源排污事件。

　　陆源排污事件主要是指通过水道、河道等途径突然向南海排放污染物，这是南海海洋环境突发事件的重要类型之一。近年来，南海周边各国都以较高的速度保持经济的增长，高经济增长的背后，往往造成了海洋环境的污染，沿海各国不惜以牺牲环境为代价，掠夺式的开发资源。围海造田工程愈演愈烈，沿海城市规模迅速扩张，持续的陆源排污都造成南海海洋环境持续恶化。2013 年，在 120 个陆源排污口中，市政类排污口所占比例为约 55%,工业类排污口所占比例约为 33%,排污河占 10.0%,其他约占 2%.

　　3.5 海洋放射性污染事件。

　　海洋放射性污染事件是指人类在生产过程中由于操作失误，使放射性物质泄入海洋，造成海洋水体的污染的事件。海洋放射性污染主要来源有以下三种：（1）因核武器爆炸产生的放射性核元素。（2）核工厂直接或间接向海洋排放低水平放射性元素。

　　（3）核动力潜艇在海上航行排放的放射性元素。在这三种放射性污染中，核工厂排污是造成南海海洋放射性污染的主要原因。放射性污染具有很强的毒性，危害时间长，难以短时间内消除，对人体和环境会产生严重危害，影响面积广，危害性大，危害结果难以确定。在南海海域周边分布着大亚湾核电站、台山核电站、阳江核电站、防城港核电站和昌江核电站，如果这些核电站不按照国家颁布的有关原子能工厂的排污规定进行排放。

　　3.6 大规模暴发的赤潮等海洋灾害事件。

　　赤潮，又称为红潮，是指海洋水体中由于一些微小的生物爆发性增殖或聚集，从而引发海水变色的现象。这些生物既包括能够改变海水颜色的有毒藻或无毒藻，也包括那些不会让海水颜色产生变化却具有藻毒素的藻类。赤潮直接或间接地危害了海洋环境，破坏了海洋生态系统，是世界公认的三大近海污染之一[57].

　　4 南海海洋环境突发事件应对分析

　　4.1 应对取得的成就。

　　我国对突发公共事件的大量应对研究始于"非典"之后，与此同时，海洋突发事件应对也逐步展开。为了进一步提高南海海洋环境突发事件应对水平，我国进一步完善了应对的法律制度、对海洋管理机构进行了重组，进一步理顺了各部门之间的职能，与周边国家进一步加强了合作，这进一步提高了南海海洋环境突发事件应对水平，具体总结如下：

　　4.1.1 健全法律法规。

　　（1）从国内法律层面来看。随着国家对海洋开发利用的力度不断加大，我国先后出台多部海洋环境保护方面的法律制度。例如，1985 年，出台了《海洋倾废管理条例》，之后又相继出台了《海洋环境保护法》（1999）、《海域使用管理法》（2002）、《防止船舶污染海域管理条例》（2005）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》

　　（2011）、《防止拆船污染环境管理条例》（2005）、《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990）、《防止海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2007）等法律制度。这为南海海洋环境突发事件防范和应对提供了管理依据。

　　（2）从南海区域法律制度建设层面来看。我国东盟各国外长及其代表签订了《南海各方行为宣言》，有利于增进中国与东盟的互信，为南海海洋环境保护奠定了合作基础。1976 年与印度尼西亚、菲律宾、马亚西亚、泰国、新加坡五国签订了《东南亚友好合作条约》，旨在促进各国之间的友好合作。2002 年签订了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，这些契约有助于推动南海周边国家加强合作，有效应对南海海洋环境突发事件。

　　（3）从国际法层面来看。1954 年签订的《国际防治海上油污公约》这是第一部海洋环境保护公约，这有助于防止船舶对海洋环境造成污染。1982 年，《联合国海洋法公约》开始实施，作为一部综合法律，在海洋环境防治、保护、控制污染方面发挥着积极作用。此外，《1972 年伦敦公约》，这是一部全球性治理海洋倾废的公约，对我国海洋治理具有重要的借鉴意义。1995 年《油类污染防备、应急合作国际公约》生效。该公约根据预防原则，制定出应对油类出现污染后，国家间应该采取的互相援助和合作的措施。

　　4.1.2 优化机构设置。

　　长期以来，我国已经形成了以海军为军事执法队伍、以海监、渔政、海事、边防、海关等各自为政的海洋执法体制，该模式基本上是对计划经济时期形成的行业执法模式的延续。面对海洋环境突发事件应对这一项综合性较强的活动，各部门之间往往容易出现政出多门，难以有效配合协作。结合我国当前海洋事业的发展现状与未来规划，借鉴国际海洋强国管理模式。2013年，我国重新组建了国家海洋局，进一步整合海上执法力量，成立了海警局，这次改革彻底结束了我国长期以来"五龙闹海"的局面。

　　南海分局作为国家海洋局的分支机构，承担着综合协调的任务，这样有利于加强各部门之间的协调，有利于提高执法水平，能够促进南海海洋环境突发事件应对。

　　4.1.3 提升应对能力。

　　目前南海海域拥有 9 个海洋监测站，使南海海域的监测覆盖力度不断加大。海洋地理信息系统（MGIS）已经在南海海洋环境监测和预警中逐步应用，南海分局拥有2 架海监飞机和 11 艘海监船只及辅助船只、海监车，已经具备空中、海上立体海洋监测网络和多层次性情报反馈系统，应对南海海洋环境突发事件的应对能力不断提高。此外，按照公开选拔、择优入取的原则，国家海洋局南海分局吸纳各类专业人才。

　　通常，他们具有良好的身体素质，过硬的专业素养，宽阔的国际视野、国际法知识，良好的外语语言能力，能够出色完成巡航监视、海上管理、海上执法等任务。

　　4.2 应对中存在的问题。

　　4.2.1 法律体系不完善。

　　当前，我国应对南海海洋环境突发事件所依据的法律、法规主要是一些部门规章、预案。例如，《突发事件应对法》、《海洋环境保护法》、《环境保护法》等相关法律制度。南海海洋环境突发事件是一个复合型突发事件，其应对涉及气象、地震、环保、卫生、检验检疫等多个职能部门的参与。目前，我国尚未针对个海域的特殊情况，出台一部完整的海洋环境突发事件应对法，这客观上造成南海海洋环境突发事件在应对过程中无明确的应急启动标准为参考，部门之间的配合协作对接困难，奖罚尚无明确的依据。

　　4.2.2 监测技术滞后。

　　南海海域地势复杂多变，平均水深为 1212 米，最深处可达 5565 米。南海风浪较大，自然环境恶劣，给海洋监测带来一定困难。从监测技术上来看，主要依靠监测台和监测船只对南海海洋环境进行监测。监测台主要分布在海岸线上，无法实现对远海海域进行观测。通常，对远海海域观测主要是通过海洋环境监测船只和科学考察船只展开的。这样的监测方式很难真正意义上实现对南海海域进行大面积、全方位、综合性、不间断的监测。从监测技术手段看，海洋环境监测手段还未实现自动化，卫星数量较少，缺少高频地波雷达、遥感监测飞机、浮标[58].现有的监测台由于观测仪器设备、观测技术落后，仅能提供沿岸气象水文参数和生态环境参数。检测台获取相关数据后需要及时传输到海洋环境突发事件应对管理部门，但是由于检查数据传输能力差，相关数据很难第一时间传出。总而言之，现有基础建设较为薄弱、观测点分布不平衡、观测设备落后、信息传输不及时等原因，在一定程度上制约了南海海洋环境突发事件应急管理工作的展开。

　　4.2.3 信息沟通不畅。

　　准确的信息是制定方案的依据。由于南海海洋环境突发事件应急管理信息共享平台尚未建立，这容易造成南海海洋环境污染事件中所需要的信息难以及时、高效、传送到相应管理部门，无法实现部门之间的高效协调，降低了突发事件整体应对水平。

　　因此，需要进一步健全海洋环境监测数据库、高速信息传输网络、多媒体为技术支撑的信息共享平台，为南海海洋环境突发事件应对信息在各部门之间的有效传递提供良好的硬件设施。

　　4.2.4 公众参与较少。

　　在南海海洋环境突发事件应对中，国家环境保护部门和国家海洋局依旧是应对突发事件的主要力量，各种民间团体和企业单位的参与较少。造成这一局面的重要原因就是我国公众的海洋环境权力观念就比较落后，海洋环保意识淡薄，主动参与性不高。

　　其次，我国虽然鼓励公民积极参加突发事件的应对，但是公民和其他社会团体参加突发事件应对的渠道尚未建立完善。在"政府主导型"的海洋环境突发事件应对中很难实现资源高效率的配置与整合，有碍于南海海洋环境突发事件应对水平的进一步提高。

　　4.2.5 我国应对管理机制尚未健全。

　　目前，南海海洋环境突发事件应对涉及多个部门，各个部门之间多是各自为政，面对突发事件各个应对部门都是零时整合现有力量被动应对。在复杂的海洋环境突发事件面前，各部门职责交叉、权责不明，相互推诿，难以形成有效的整合力量，有效应对南海环境突发事件。

　　4.2.6 区域间协调联动机制差。

　　1968 年托雷·坎永号事故的发生唤醒了世界各国对海洋环境保护的高度关注。

　　如何加强区域合作，共同对海洋环境进行保护，成为各国高度重视的问题[59].随之，各国开始展开海洋环境保护的研究，先后出台多项海洋污染防治公约。以《海洋法公约》为代表的综合性法典，为我国与南海周边国家展开合作提供了依据。遗憾的是，由于受到不同政治、经济、文化等因素的影响，使已经建立起来的这些规则多停留在表面，很少规定具体实施措施。目前，南海周边各国和地区间的海上突发事件协调中心之间尚没有能够建立良好和全面的沟通协调机制，缺乏必要的理解信任和对话交流。南海所属的东亚海域是世界上至今还未构建应急制度的海域。

　　4.3 应对中的难点分析。

　　4.3.1 海水的流动性加剧了污染的扩散。

　　南海海洋环境突发事件应对具有公共性、突发性、危害性、持续性、扩散性等特点[60].海上作业使得比陆地环境突发事件应对难度高，海水的流动性使污染物质极易在风、浪、流的作用下，从一个国家所管辖的海域迅速扩大到另一个国家所管辖的海域。要有效应对海洋环境突发事件仅靠个别国家单方面的措施是不够的，需要区域内相关国家的共同努力，作为一个整体考虑[61].

　　4.3.2 海洋权益之争导致应对合作意愿缺失。

　　首先，南海岛屿存在争端。南海诸岛历来是我国的领土，上个世纪 70 年代以来，海南周边一些国家不断对我国南海诸岛及附近海域提出领土或专属经济区要求，挑起事端，引起纷争。越南侵占并进驻南海的岛屿有 29 个，菲律宾侵占的岛屿有 9 个，马来西亚侵占南海岛屿有 5 个[62],岛屿争端客观上阻碍了南海海洋环境突发事件应对合作意愿。其次，海域划界存在争端。菲律宾等南海周边五国与我国均存在海域权益争议。此外，加之美国、印度等大国的介入，历史和现实、主权和权益问题相互交织，中间掺杂着政治、经济、军事、外交、等一系列问题，错综复杂，在现阶段不可能完全解决[63],这些问题彼此交错，造成了纷繁复杂的局面，致使应对合作无法全面展开，步履维艰。

　　4.3.3 域外大国干涉影响突发事件应对。

　　南海合作面临着困难，不仅仅体现在南海周边国家存在海洋权益争议，而且也受到来自域外大国的干预。美国对南海有很强的控制欲，欲求南海问题能够不断国际化，从而实现其对中国的遏制。日本与东南亚国家有密切的利益关系，为了维护在东南亚现有的利益，日本也加快了在南海的军事渗透。印度作为中国的邻国，也对中国虎视眈眈，把中国视为其潜在的威胁，与周边国家采取联合行动，以实现对中国的牵制[64].

　　这些活动容易淡化主权概念，造成南海主权界限模糊，不利于我国独立采取应急管理措施。美国、日本、印度等与越南、菲律宾等周边国家形成了战略互动，使南海问题更加错综复杂，无疑增加了合作的难度。