短期出口信用保险市场化运营的经验借鉴

　　4 短期出口信用保险市场化运营的经验借鉴

　　4.1 国外短期出口信用保险运作模式及演化进程

　　发达国家的出口信用保险在19世纪50年代之后得以迅速发展，而发展中国家则到20世纪60年代后，才渐渐了解到出口信用保险在外贸领域的重要性，并开始发展短期出口信用保险。由于出口信用保险符合WTO的《补贴与反补贴措施协议》原则，且被WTO认可的政策工具并不多，因此被广泛使用。出口信用保险经过不断的发展，作为支持出口、防范收汇风险手段，得到国际范围上的公认。本文选择了英国、法国和日本这三个在短期出口信用保险市场化经营中比较成功的模式进行研究，从中总结出值得我国借鉴的发展经验。

　　4.1.1 短期和中长期出口信用险分离经营模式：英国

　　1919年，经营出口信用保险的公司最早出现在英国——出口信用担保署（ECGD）。作为历史最悠久的经营出口信用保险的专门机构，ECGD发展起来的专业技术一直处于世界领先水平，与此同时，很多国家纷纷向其学习。 因此，英国短期出口信用保险市场化进程具备很大的参考性。

　　紧接着，英国先后建立了出口信用保险局和贸易保险信用公司两家私营机构。20世纪90年代初，由于ECGD在改革中亏损，因此将其绝大部分短期出口信用保险业务卖了出去，其中买家为荷兰出口信用保险局。此后，ECGD经营业务仅有中长期出口信用保险和投资保险。在英国，ECGD的定位是补充私营保险机构，其经营目的是为英国政府开展的对外项目提供信用支持，从进一步支持本国大型资本项目的出口。这标志着英国出口信用保险体系的建立：以私营出口信用保险机构为主，以ECGD为补充，也意味着英国的出口贸易将在该体系的支持下得到更快的发展。据统计，在2009年，英国的信用保险对贸易的渗透率高达45%，而英国的政策性出口信用保险支持的出口额不到商业性保险的l/3。

　　英国的出口信用保险表现出以下特点：

　　第一，市场开放程度高，可自由进入市场。在英国市场上，与出口信用保险共存的还有提供信用保险的公司，包括英国保险经纪人协会(BIBA)，Euler Hemes，Atradius等。此外，市场中还有控制了大半个信用保险市场的专业信用保险经纪人。

　　第二，OCGD与商业机构的业务分工方面，出口信用保险模式发展具有阶段性。ECGD在1991年以前经营出口信用保险的业务范围不受限制，可与私营出口信用保险机构同时经营。伴随着出口信用保险的发展，其承保技术也逐渐成熟，尤其是私营出口信用保险机构，与此同时，ECGD却出现经营亏损等不利局面。再加上20世纪80年代初爆发的国际债务危机，ECGD的状况简直是雪上加霜。1991年，亏损经营的ECGD被迫将短期出口信用保险业务转给荷兰出口信用担保局。目前，ECGD经营业务包括中长期出口信用保险、担保和海外投资保险还有短期信用保险再保险。最终，官方与私营出口信用保险公司形成互补。

　　第三，账户划分方面，出口信用保险模式发展具有阶段性。1978年，在《出口担保和海外投资法案》中，英国政府将ECGD的经营账户划分为商业账户和国家利益账户两个账户。英国政府要求商业账户不得在亏损中经营，但当时国际债务危机造成经营亏损，使其不得不依赖于政府支持才度过难关。英国在1991年后修改相关法律，以缓解政府的财政压力。此外，财政部把商业账户和国家利益账户形式再次改为按新老业务划分。

　　第四，政府给予ECGD预算支持。国家财政对关系到国家利益的业务亏损予以全额补贴，其中补贴从贸工部的补偿基金中提取。

　　4.1.2 委托商业机构经营模式：法国

　　法国采用的是委托商业机构经营模式。政府负责制定相关政策，并委托私人信用保险公司经营出口信用保险。一方面，私人信用保险公司在建立的公司账户中经营商业性业务，如短期出口信用保险，并且实行自负盈亏。另一方面，私人信用保险公司无法偿付的风险损失部分由国家账户承担。法国的出口信用保险模式非常具有代表性，其特点如下：

　　第一，政策性和商业性出口信用保险机构共存，且以政策性机构为主。对外贸易保险公司（COFACE）是法国最大的出口信贷保险商，同是也是受法国委托的商业机构。2012年，COFACE在66个国家设有直属机构，并且为近200个国家提供信用担保服务。另外，法国的经营主体还包括中小企业资金风险保险公司等。

　　第二，COFACE的发展具有阶段性。COFACE于1946年成立，由国家控股。COFACE在成立之初接管了法国信用保险机构的官方出口信用保险业务。COFACE从1994年开始市场化改革，随后成为完全私有的股份公司，并于21世纪初在巴黎的Bourse股票交易所上市。

　　第三，账户划分方面，COFACE执行账户区别管理。与英国模式类似的是，COFACE也设立了国家账户和商业账户两个账户，其中前者承担风险较大的业务，后者则包括风险较小的短期业务和部分政治风险业务。商业信用风险保险业务，作为COFACE经营的主要业务之一，计入商业账户。根据风险的变动，COFACE最近对经营业务进行了调整。现在，COFACE所经营业务不再局限于短期商业信用保险，其中还有承保政治、汇率等风险的保险业务。为了促进企业出口，在COFACE成立之初，国家就委托其开展出口信用保险和担保业务。COFACE经营的担保业务集中在市场开拓担保和出口信贷担保等。法国财政经济工业部与COFACE签署财政协议，其中规定前者对其政策性出口信用保险业务进行管理。该财政协议明确规定了COFACE的服务质量、工作效率和效益及佣金的支付等问题。另外，COFACE将国家政策性保险业务列入国家账户，形成了一种分账经营与独立核算的财务制度。但鉴于政策性保险风险较大，法国政府根据相关法律承担政策账户中的风险。

　　第四，COFACE在企业资信信息和追账业务方面服务水平高。COFACE内设有专门机构负责信息网络和欠款追账业务。COFACE拥有法国最大的企业资信调查公司和世界上第三大产品营销信息供应机构(国际康帕斯组织)，已进入多个国家的信用保险市场，其信息服务水平处于世界领先水平。

　　第五，任命公司董事管理COFACE，由部际协调委员会决策政策性保险业务。法国政府一直通过国有企业在COFACE中的控股权对其进行托管。相关保险法也作出规定，指出国家可继续监督COFACE经营并有权任命公司领导人。此外，由经济部长任命两位政府成员参加公司董事会，政府有COFACE各种会议的参与权，对其内部文件的阅览权限不受限制，并对公司董事长和总经理的人选任命有否决权。

　　4.1.3 政府成立全资保险公司模式：日本

　　在20世纪80年代末，出口信用保险局在日本通产省设立，经营出口收益保险。日本出口信用保险业务在2001年之前由政府负责经营，此后，随着日本出口和投资保险组织（NEXI）的成立，出口信用保险才脱离政府经营范围。NEXI在经营出口信用保险业务中只负责承保和理赔，日本贸易和投资保险组织则负责海外买主的信用调查、保险资料提供及咨询等与保险相关的具体事务，另外，为NEXI提供再保险服务的是日本经济产业省。日本通过市场化改革，信用保险发展迅速，渗透率高达50%，因此其市场化改革有很大的借鉴意义。政府成立全资保险公司模式是指，政府出资建立经营出口信用保险的保险公司，并对该公司有100%所有权。在整个亚洲，日本是第一个设立出口信用机构的国家。

　　日本在1930年设立日本进出口保险课（EID），由日本通产省下的国际贸易管理局管辖，其经营范围集中于国际贸易中的政策性保险业务。日本政府除了包办EID的业务还负责了制定一系列政策，这种包办形式增加了本国出口企业对出口信用保险的认同感，使日本出口贸易在初期发展迅速。但这种包办形式随后使日本出口信用保险的发展进入瓶颈期。2001年上半年，日本对EID进行改革，设立了由日本政府全资所有机构，即日本出口和投资保险公司（NEXI）。出口信用保险业务的承保和理赔工作由NEXI专门负责。另外，日本在1989年设立了日本贸易和投资保险组织，主要负责海外企业资信调查、保险咨询等其它工作。

　　日本出口信用保险的主要特征如下：

　　第一，资金方面。日本在发展出口信用保险之初，其出口信用保险由政府直接经营，政府承担了其中的所有责任。当NEXI无法承保实际承保额时，日本政府可作为再保险的分入人承保其超额部分，以达到转移承保风险的作用。在两者签订的再保险协议中， 70%的分保保费分给政府、95%的赔偿责任由政府承担，剩下30%的保费由NEXI自留，并对剩下的5%的赔偿责任负责。若某特殊承保项目风险很大，导致NEXI不愿承保，那么政府仍可让NEXI对其承保，但前提是政府承担该项目所有风险。

　　第二，监督管理方面。在 EID 经营出口信用保险阶段，每年，日本一会都会制定EID 保险责任的最高限额，并且根据本国法律，EID 也必须按要求制定出相关保费。EID 隶属于日本通产省，受制于日本通产省的管理。在 NEXI 经营时期，NEXI 的保险发展规划和与别国谈判项目由日本经济贸易和工业部负责。NEXI 是日本政府全资成立公司，政府对相关人事选定上有任命权。

　　第三，业务范围方面，未清晰划分NEXI的业务范围。EID承保险种包括出口贸易保险和外汇风险保险，日本出口额中有超过45%比例是日本出口信用保险额。NEXI经营业务包括一般的出口贸易保险和投资保险，可向国际官方信用机构和国外政府等提供再保险业务，也可以向上述机构或日本政府分出其承保责任。

　　第四，在法律方面。日本在EID设立后的20年即通过了《出口信用保险法》和《出口信用保险特殊会计法》(该两部法律于1953年更名为《出口保险法》，1987年更名为《贸易和投资保险法》)，为日本出口信用保险制度的完善制定了良好的法律体系。

　　现在的NEXI是根据TIIA法案以及《独立行政法人通则法》两部法律建立的，NEXI的宗旨、主管单位及业务范围等原则性问题都在TIIA法案里有具体规定：NEXI根据TIIA法案第三章的规定开展贸易和投资保险业务，其分出保险和分入保险业务的开展要遵循TIIA法案制定的操作原则。

　　4.2 经验及启示

　　英国、法国、日本，作为三个对出口信用保险改革的典型国家，由于各个国家在经济、历史、文化等方面的差异，各国在出口信用保险方面发展各具特色。但当进一步比较与分析各国出口信用保险发展中的具体制度和措施时，就会发现这些国家在发展中是存在共性的。

　　4.2.1 市场化运作是发展到一定阶段的产物

　　20世纪末，尤其是近些年，由于世界经济和保险市场的发展，各个国家尤其是发达国家加快了对短期出口信用保险的市场化步伐。英国、法国、日本作为成功实现短期出口信用保险市场化的发达国家，他们对短期出口信用保险都经历了政策性经营到市场化经营的阶段，而没有出现相反的转变情况。而且，实现市场化经营后，这三个国家的出口贸易均获得了极大的发展，达到了40%～50%的出口信用保险渗透率。因此，对短期出口信用保险采取市场化运营是合理的，是出口信用保险阶段性发展的必然产物。

　　4.2.2 市场化运作模式需要立足国情逐步改进

　　英国、法国和日本之所以采取不同的模式对短期出口信用保险进行市场化，其原因归咎于各国国情的差异。在英国，一方面，从官方和私营出口信用保险公司的并存中可以看出，英国政府一开始就承认短期出口信用保险业务的可商业化性质。另一方面，20世纪80年代爆发的国际债务危机造成ECGD连年亏损，增加了英国政府的财政负担。正是由于英国对市场化观念的认可以及来自亏损的压力，ECGD才将短期出口信用保险业务出售给荷兰出口信用担保局，实现了短期出口信用保险的市场化。

　　在法国，政府采用委托商业机构经营模式。COFACE采用划分账户的方式，在公司账户经营包括短期出口信用保险的纯商业业务，在遵循自负盈亏的原则之下，实现市场化经营。日本采用政府成立全资公司的模式。首先，由于EID的业务直接由政府包办，这种政企合一的弊端不利于出口信用保险的进一步发展；其次，日本政府在政策上对商业性信用保险公司没有准入限制。在这种国情背景下，出口信用保险脱离政府经营业务，实现对短期险的市场化。

　　另外，法国COFACE作为世界上最大的信用保险公司之一，与英国和日本相比具备很多优势。所以法国政府可以直接委托私营机构经营，而英国和日本做不到。日本作为出口导向型国家，与英国和法国相比，需要政府对短期出口信用保险业务更多的介入，从而更好地实现政策性目标。因此，只有当一个国家认清自身国情，并且实现了一定的市场化经验积累之后，才有可能实现对短期出口信用保险的市场化运作。

　　4.2.3 建立完善的相关法律制度和体系

　　英国、法国和日本三个国家对出口信用保险的法律建设给予了足够的重视，先后制定了相关配套法律，并根据情况随时作出调整。英国在1978年通过《出口担保和海外投资法案》中，其中规定将ECGD的经营账户划分为商业账户和国家利益账户两个账户。1991年以后为了减轻ECGD对政府财政上的压力，并逐渐减少政府补贴，议会重新修改了法律，通过了《1991年出口和投资担保法》。

　　法国在COFACE随着其股东的私有化而私有化后，为了实现对COFACE的监管，法国修改了原有的保险法典，以适应新的经营模式；日本早在1950年就通过了《出口信用保险法》和《出口信用保险特殊会计法》，这两部法律后来更名为《贸易和投资保险法》。现在的NEXI是根据TIIA法案以及《独立行政法人通则法》两部法律建立的，NEXI的宗旨、主管单位及业务范围等原则性问题都在TIIA法案里有具体规定：NEXI根据TIIA法案第三章的规定开展贸易和投资保险业务，其分出保险和分入保险业务的开展要遵循TIIA法案制定的操作原则。

　　4.2.4 市场化后的健康发展需要完善的监管体制

　　针对出口信用保险的经营，包括英国、法国和日本在内的很多国家都建立了比较完善的监管体制。在英国，ECGD若想开展业务，必先获得国家财政部的批准。为了给ECGD提供咨询服务，英国政府成立了出口担保咨询委员会。另外，出口担保委员会由英国政府建立起来，在财政部的引领下旅行其职责，即确定国家利益账户应包含的业务。

　　在法国，COFACE在1994年实现私营化之后，法国保险法规定，政府仍可行使对COFACE的监管权，并且有权出席公司会议、调阅内部资料、任命公司领导人。法国通过部际管理委员会对政策性出口信用保险业务行使决策权。

　　在日本，EID由通产省进行管理。日本经济贸易和工业部对NEXI行使管理权，包括对相关保险计划的制定及与外界的沟通事项。此外，因为NEXI的性质是政府全资公司，因此政府对NEXI公司的领导人等重要人士具有领导权。