优化我国央地立法关系不能依赖颠覆性的制度改革

　　第三章 优化我国央地立法权限划分的思考

　　我国现行的央地立法权限划分存在许多问题。仅仅依靠制度框架的改革也不能完全解决。即使中央与地方立法权限得到了合理而均衡的划分，立法体制能否有效运转取决于地方和中央各立法主体在立法实践中对自身权限的把握情况，也受到立法监督机制的运行状况的制约。因此，针对我国央地立法权限划分状况的优化建议不仅应包括变更央地立法权限划分方式和范围的制度变革，还应该考虑到如何缓解央地立法权限划分存在的问题对立法体制的损害，以及如何推动现行央地立法权限向更合理更均衡的方向发展。

　　第一节 优化我国央地立法关系不能依赖颠覆性的制度改革

　　一、中央立法集权的立法体制符合我国的需要

　　中央集权一直是我国的政治传统，自宋以来，相权就有被削弱的趋势。到了明朝，宰相制度被彻底废除，皇权少了相权的制约，各项权力也进一步的集中在皇帝个人身上。[115]在这样的背景下，建国以来我国的央地立法关系呈现单一制中央集权的特征便不难理解。而且，中央立法集权的基本形式在未来相当一段时间内都适合我国发展的需要。

　　首先，建国六十五年来，我国的法制体系、市场经济体制、政治制度等仍在不断的调整和完善中。这些工作对社会各个层面的调整和控制范围都很大，而且调控难度不低，需要有一个强有力的权威领导和协调才能够完成。否则。让各地自行尝试完善这些体制，不仅不利于这些体制的健全，反而会危害国家的制度统一，造成社会的分裂。

　　目前我国正在经历的社会转型也需要强有力的中央立法集权。从来没有一个国家，在三十多年的时间经历了如此巨大的经济和社会变革，由此引发的很多问题需要立法调控。例如，随着互联网的普及，包括电子货币甚至游戏装备等的虚拟财产的法律地位问题愈发凸显。各方虽然开始了理论探索，但关于虚拟财产保护和继承的问题仍然争议较大。

　　然而，我国所有法律问题的处理和解决必须在中国特色社会主义制度的框架内完成。在解决这些法律问题时，立法的原则、精神以及技术必须符合中国特色社会主义的要求，因此，以个人权利和个人正义为价值基础的资本主义立法对我国的借鉴意义是有限的。其他社会主义国家根本没有经历过社会如此快速发展的阶段，因此同样缺乏相关的立法经验。这就要求中央决策层针对问题进行理论探索和实证研究。相对于地方，中央能更精准的把握全国的社会动态，能够动用更丰富的资源，动员更专业的人士参与解决问题，推进更具规模、更精确的调研，从而提高最后的决策质量。倘若将解决重要事项相关法律问题的担子下放到地方，很可能资源投进去了，却收不到良好的效果。

　　当然，虽然中央立法集权对于我国现阶段发展仍有积极的意义，但并非任何形式的中央立法集权都是合适的。我国需要的是一种不走极端的既保证中央立法权威又能鼓励地方立法积极性的合理制度。

　　二、颠覆性的制度不宜提倡

　　针对他们观察到的我国央地立法权限划分中存在的问题，国内的不少学者都提出了自己的改进方案。可是，部分建议倘若实施将对现有制度造成颠覆性的变革，而颠覆性的制度改革经常存在缺乏改革动力，成功率较低等先天不足。

　　很多学者都认为，现在的我国划归中央立法的事项过多，已经超出了必要的范围，希望中央能够进一步下放立法权限，使央地立法权限配置更加均衡。建国以来，中央曾三次向地方下放多项权力。1949 年至 1952 年期间，中央曾在全国范围内设立了六个"大行政区",作为比省更高一级的行政单位，行使广泛的立法、行政和人事权。1969 年后，中央曾赋予地方更大的财政、计划、物资分配和人事权力，并将包括大庆油田、鞍钢等央企下方地方管理。改革开放之后，央地立法关系呈现出中央向地方分权的大趋势。[116]

　　可是，这三次大规模的地方分权并非完全为了使央地立法权限划分更为合理，更多的是为解决其他似乎更迫切的问题而造成的结果。建国初期的"大行政区"是为了更好地在新解放地区开展各项改革而设立的。1969 年的中央权力下放很大程度上是出于对新一轮世界大战的担忧而做出的应激反应。

　　而改革开放以来的分权的主要目的还是为了更有效地发展经济。这次分权虽然导致中央的立法权力虽然在一定程度上被削弱，但由于改革开发带来巨大的社会进步和经济发展，中央在人民群众中的威信和地位不降反升，执政地位也更加巩固了。可以说，中央也是改革开放的受益者。

　　鉴于我国自古有中央集权的传统，政治、经济和社会的变革没有中央层面的支持和推动便难以取得成效。学者们所提出的，关于进一步平衡央地立法权限划分的建议固然合理，但它要求中央推行削减自身权力的改革，这显然是有悖于常情的。即便提出这个建议的人士能够阐明这样的改革会给中央带来长远的利益，这样的论述也必须能够打动中央的决策者才行，因此，此建议的落实只能依赖领导人的认知水平和政治意愿，很难保证持久的动力。

　　制度的革新和完善若要成功，必须在强调革新性的同时，重视改革措施与政治和社会传统间的契合与延续。柏克在谈及法国大革命时，总结了英国的宪政经验。他宣称所有的改革都应该根据类似的传统和前例，小心翼翼地进行；[117]他坚持认为这种循序渐进的改革符合自然的运作模式，能保证改革不断深化并取得成功。[118]

　　在柏克看来，法国大革命是对法国过往的政治、宗教和文化传统的漠视和践踏。后来，当托克维尔反思法国大革命的结果时，他痛心地发现，在很多层面上，大革命表面上破除了旧制度，但实际上并没有解决旧制度原先存在的问题。[119]

　　这一结论印证了柏克的看法：完全背离传统和历史的改革如同没有根的花朵，即便能绽放一时，最终都将凋零。

　　有学者建议，在划定央地立法关系权限的同时，需要建立中央与地方立法机关相互监督的机制，使地方立法有制衡中央立法的措施。建立一个成熟完善的央地立法机关相互监督的制度在我国是很难的，其原因在于我国历史上根本没有地方机构监督中央的政治传统。以监察制度为例，汉代开始，我国的监察制度便初步建立。当时中央监督地方施政的重要手段便是下派刺史到全国十三个行政区，调查财政、经济、教育、刑事、民事、灾情等情况[120]　,而文献中未见地方如何监督中央行为的叙述。唐代是我国古代监察制度的鼎盛时期，御史台中的察院，粗了监察中央行政之外，还负责巡查全国十道。

　　相关的官员既有常驻在地方的，也有每年固定时间在各地巡视的，而且职权范围更大，监察考核的项目远多于汉隋[121].但同样的，文献中没有提及地方监督中央行政的制度和效果。

　　客观地说，封建社会时期的地方行政机构是皇权的附属物，不具有独立的意志，自然没有办法承担监督中央行为的责任。我国目前的地方立法机关显然不能与之相提并论。但是，正是因为没有地方监督中央的传统和经验，所以即便地方立法机关被赋予了制约中央立法的权力，它们也没有充分利用。目前，地方立法机关对中央立法权也并非完全没有制约的手段，至少各个省、直辖市和自治区的人大可以投票选举代表自己地区的全国人大代表，并通过这些人大代表反映本地区的立法需求和意见。然而，全国人大代表的选举往往流于形式。实践表明，不管是中央推荐的候选人还是地区内部产生的候选人，只要通过资格审查，几乎肯定会当选。[122]

　　且不说地方立法到底应该用何种手段制约中央立法尚无具体可操作的方案，即便这样的制度真的能够实施，能否发挥预期效果仍然是个巨大的问号。毫无疑问，我国的央地立法权限划分存在不少问题，但在构思优化央地立法关系的建议时，应考虑到两点：一、我国央地立法权限的现行配置是经过建国以来不断尝试和摸索逐渐形成的，在很多方面具有合理性。二、在改革现行立法权限配置框架时，应注意中国特色的社会主义制度、"坚持共产党的领导"这一政治原则，以及我国的政治传统对改革产生的约束力。这两点决定了直接对现行框架进行大刀阔斧的改革必会遭遇较大阻力，效果不佳。

　　三、应以重要程度作为央地立法事项的划分标准

　　虽然以影响范围作为央地立法事项的划分标准似乎是许多国家的共识，但这并不意味着我国需要采纳这种思路。按重要程度划分央地立法事项在我国有其独特的合理性。

　　首先，一个国家以何种方式划分中央和地方的立法权收到其政治体制的制约。我国作为立国之本的政治原则之一便是"坚持共产党的领导",这是贯穿与我国六十多年的历史，在改革开放以来还不断强调的。大多数以影响范围划分中央与地方立法权限的国家并不像我国这样奉行"一党执政"的政治原则，而且根据地方的选举结果，地方与中央的立法权很可能掌握在不同的政党手中。因此，它们的中央与地方在立法工作上是相对独立的，不存在领导与被领导的关系。

　　而在我国，"党的领导"的实质就是党在重大的事项上保有决策权或不可抗拒的影响力。目前，中国共产党领导和参与立法的形式多种多样。首先是根据当前我国的经济和社会发展的实际情况，通过党内的决议或决定，确定路线、方针和政策。国家立法机关在工作中以党的决定为指导原则。同时，党可以通过人大 ,将已经通过实践检验，效果良好的政策转化为正式的法律，可以就国家和社会的重大问题提出立法建议，可以在法律草案在立法机关审议前先行审查和讨论法律草案，可以参加法案的起草和协调工作，还可以通过各级人大常委会的党组，指导人大常委会的工作。[123]

　　根据《中国共产党章程》，党的重大事项决策权掌握在中共中央委员会手中，而中共中央政治局及其常委会在中央委员会闭幕期间负责党的领导和决策。可见，党的重大事项决策权是集中在中央层面的。与此同时，党的中央要员还在中央国家机关担任要职。国家主席、国家军委主席、全国人大常委会委员长、全国政协主席职位都是由中共中央政治局常委担任。就连行使国家最高审判权的最高人民和行使最高检察权的人民检察院的院长，都由中央委员担任。

　　在这种情况下，将重要事项的立法权划归中央，有利于党中央更高效地发挥其领导和决策作用。若将立法事项按影响范围划分，从而使部分重要事项归地方立法的话，党中央当然可以通过地方党委继续发挥其决策权，但这样所涉及到的中间环节会增加，党中央的决策在执行过程中出现偏差的可能性也会变大。显然，将重要事项立法权保留在中央，可以最大限度的发挥党中央的决策和指导作用。

　　第二，随着社会发展，地区之间的各项联系愈发紧密。严格意义上的影响范围仅局限于特定地方的事项似乎在不断减少，换言之，即便以影响范围为标准划分央地立法权具有制度优势，但其可行性将面临越来越大的挑战。以部分大城市里"三无"流浪乞讨人员的管理问题为例，封丽霞教授认为："这个问题只是个地方性的问题，或者说只是一个存在于个别地方的特殊性问题",这样的认识有待商榷。[124]

　　假设地方拥有就此事项进行立法的权限，任何地方立法都可能影响流浪乞讨人员在全国流动的趋势，对其他地方的流动人口管理带来额外的压力，而当各地针对流浪乞讨人员管理的立法出现较大的差异时，甚至可能导致流浪乞讨人员向相关法律规范较为宽松的地方集中。诚然，这里所说的"影响"和封教授所指的"影响范围"中的"影响"在内涵上不完全相同。后者指的是因果关系上较直接的，短期内便会产生的，结果相对显性的影响；前者则涵盖了间接、长期，而隐性的影响方式。尽管如此，这种影响也是客观存在的，应得到同样的重视。

　　如第二章所述，实行地方分权的联邦制国家的央地立法权限划分正凸显出更多的中央立法集权色彩。例如，二十世纪以来，美国联邦的"二元制"结构逐渐破裂，联邦与各州在广泛的立法领域里的合作不断强化。中央立法在很多立法领域扮演着越来越重要的角色，恰恰说明严格按影响划分央地立法事项的做法已经日益困难。