我国检察官独立制度的完善

　　第四章我国检察官独立制度的完善

　　根据以上分析，影响检察官独立的因素既有法律、经济和管理体制方面的原因，也有检察官自己的问题。面对这些问题，在检察工作的发展过程中，首要任务是突破不合理因素的限制，制定保障检察官独立行使检察权的合理制度，并建立相应的运行机制。

　　4.1将检察官的独立主体地位法定化

　　为了使检察官在独立行使职权的时候能够做到“理直气壮”,就必须在法律中明确检察官的独立主体地位。《中华人民共和国检察官法》第九条规定：“检察官享有下列权利：（一）履行检察官职责应当具有的职权和工作条件。……”第四条规定：“检察官依法履行职责，受法律保护”,但这并不能明确检察官的独立主体地位。我们应进一步清晰地规定检察官具有独立行使检察权的权力，检察官法法条可修改为：“检察官依法独立履行职责，受法律保护”,并对人民检察院刑事诉讼规则进行适当的修改，具体规定诉讼活动中检察官享有哪些权力，哪些方面可以自己做出决定，哪些事项需要请示报告或是应该由检察长或检察委员会决定。笔者认为可以将现行规则中由检察长和检察委员会决定的事项仍规定由他们作决定，而其余事项可以规定检察官享有独立决定的权限。

　　4.2协调检察一体与检察官独立之间的关系

　　在很长一段时间内，我们对检察一体与检察官独立之间的辩证统一关系没有正确地认识，将两者看作对立的矛盾，把检察官排除在独立行使检察权的主体之外。事实上，“‘检察一体制’限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性；也就是说，检察一体制与检察官的独立性相互设置了制度边界，二者之间应当取得协调。” _实践中，我国检察机关内部管理体制的行政性与检察权的司法性背道而驰，对检察权的顺利行使产生阻碍作用，检察改革势在必行。

　　4. 2. 1将检察机关的事务划分为检察事务和检察行政事务

　　协调检察一体与检察官独立首先应当将检察机关的事务划分为检察事务和检察行政事务。党的十八大报告明确指出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”由此看来，分离检察事务和检察行政事务已成为我国检察改革的必然趋势。

　　在刑事诉讼中，检察事务就是检察官参与的侦查、起诉与不起诉、抗诉等活动。对于检察事务，应当在检察一体的前提下，严格限制运用行政化方式，摆脱地方权力的干预，最大限度地保障检察官独立行使职权。

　　检察行政事务是指检察机关的行政事项，如人事、财务、装备等问题。检察行政事务可以按照行政化方式运作，由检察长负责。当然，检察机关仍然应该采取相关措施，以加强检察人事制度的民主化，保障检察官独立行使职权。

　　4. 2. 2实行检察人员分类管理制度

　　划分检察事务和检察行政事务的必然要求是实行检察人员的分类管理制度，在划分检察事务和检察行政事务的基础上，可将检察机关的工作人员划分为以下三类：（1）检察官和检察官助理。检察官包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，其承担检察事务，按照《检察官法》管理。检察官助理的主要职责是协助检察官处理检察事务，也按照《检察官法》进行管理；（2）检察辅助人员。包括检察技术人员、司法警察及其他协助检察官履行职能的人员。检察技术人员按照公务员中的专业技术类职务序列管理，司法警察按照警察的职务序列管理；（3）行政人员。除检察官、检察辅助人员外承担检察行政事务的人员，这些人员按照公务员职务序列管理。

　　4. 2. 3对上级指令权加以限制

　　根据我国检察制度的现状，还不能直接赋予检察官不服从上级指令的权利，但可以考虑适当限制上级的指令权。

　　首先，对上级的指令权釆取法定主义，“指令权之界限，简言之，在于法定主义，此乃检察官法律地位问题的帝王条款。” 法律应明确规定检察官独立行使职权的范围，上级发出的指令不得超越该界限。只有法律明文规定上级对某事享有自由裁量权时，上级才可以据此向办案检察官发出指令，并且指令的发出必须严格依照法定的程序规范。

　　其次，上级在发出指令时，应尽量减少行政命令，可采用国外检察机关的普遍做法--运用劝告、审查、确认的方式来协调上级的监督指挥权和检察官的独立性。

　　再次，对上级的指令实行公幵化。上级发出指令应采用书面形式，并要归档保存，检察官可以在庭审中当庭宣读上级的指令。

　　最后，为了维护检察一体制，检察官对上级依法下达的指令一般应当遵从，但也不是绝对的服从。检察官有权拒绝执行违法的指令，但是如果上级的违法指令被检察官执行，检察官也不能因为它是上级的指令而推卸自己的责任。

　　当检察官拒绝执行上级的指令时，若上级仍坚持自己的意见，则可以借鉴日本的做法，赋予检察官消极抗命权，即检察官可以要求上级行使事务转移和承继权。

　　4. 3改革检察机关的管理体制

　　4. 3. 1实行垂直领导体制

　　检察官独立要求检察官在履职过程中具备独立的人格，不受外界的影响和制约，不能成为权力和地方保护主义的“工具”.要改变检察机关和检察官受制于地方政府的现状，就必须对检察系统现有的领导体制进行改革。

　　笔者相信，目前我国检察机关的双重领导制是可以被改造的，在检察系统内部可实行垂直的领导体制。这是因为：首先，垂直领导体制可以满足检察权的行政属性和检察一体制的要求。其次，我国己经实行过垂直领导体制，掌握了一定的实践经验。最后也是最重要的原因是，实行垂直领导体制能够有效阻隔地方保护主义的恶性蔓延，消解检察权的地方保护，进而解决检察权不独立的问题。

　　4. 3. 2改革现有人事管理和财政管理制度

　　与实行检察机关垂直领导体制相对应的是建立检察经费的中央财政统一拨给制和垂直的人事管理制度。检察经费的中央财政拨给制，是指首先成立最高人民检察院的检察经费专门管理部门，负责向中央财政申报检察系统的年度经费，并由其对全部经费进行监督和管理，保障经费的专款专用。这些资金在全国检察系统内进行分配，分配时应考虑检察机关所在地的经济发展水平和价格水平，并按适当高于当地生活水平的标准进行拨付。在现有的条件下实行中央财政统一拨给制有一定的难度，可先实行省级财政统一拨给制。

　　人事管理制度方面，上级检察机关统一核定下级检察机关的人员编制，各级检察机关要严格依据法定标准考试录用初任检察官。上级检察机关检察长提名下级检察机关检察长的人选，报本级人民代表大会审定后，交下级人大选举，当选后，再报上级检察机关检察长提请本级人大任命。副检察长、检察委员会委员、检察员由本院检察长提名，再报上级检察机关的检察长提请本级人大任命。地方各级检察机关的检察长、检察委员会委员、检察员非经上级检察机关的同意不得被任意调动或免职。

　　4. 4完善检察官选拨、考核和监督制约机制

　　“徒法不足以自行”,执法者的执行决定了法律的实施。检察官独立的前提是检察官必须拥有独立的能力，若没有能力独立行使检察权，检察官该如何独立？故而在当前和以后的长期，“塑造一支素质过硬的执法者队伍，以实现法制价值最大化，应当成为我们当下所进行的司法改革的重要选择”?.为了保证和提高检察官的素质，就必须改善我国现有的检察官选拔、考核和监督制约机制。

　　4. 4. 1完善检察官选任制度

　　提高检察官素质的关键是严格把控入口质量关，确保只有通过系统的司法学习和严格考核的人才能进入检察系统，每一个新进检察官的法学功底都应当是较为深厚的。

　　一是釆取公开招考、严格考核的方式进一步规范选拔初任检察官。对于选拔初任检察官可以进行两次国家考试、公幵选拔的方法：第一次考试是国家司法考试，第二次考试是有针对性的选拔考试。第二次考试既可在全国范围内由国家统一组织，也可由地方组织部门和检察机关在当地组织，试题应更加注重考核考生是否具备担任检察官的能力和知识，可增加司法实务方面的内容。通过笔试的考生再进行面试，以考察其语言表达、综合分析和现场应变能力。

　　二是建立检察官遴选的制度。遴选制度是指从下级检察机关选拔优秀的检察官到上级检察机关工作，以提高上级检察官的素质，更好地发挥上级领导下级的工作和进行业务指导的作用。检察官遴选制度，可以保证上下级检察官知识结构的合理性和全面性。严格的遴选机制是检察官素质和权威的保障，同时能够抵御地方政府对检察机关人事任免制度的不当干涉。

　　第三，改变高层次检察官任职条件较低的不合理现状。修改后的检察官法第十三条定的对于可担任正、副检察长的条件，甚至比选拔初任检察官的标准更低，当然，这可能是维持检察队伍现状的过渡性条文。由于过去对检察官的任职资格的要求过低，在我们检察官队伍中不符合新检察官条件的人员较多，根据新的检察官法，这些人都不能担任检察官职位，但他们却可以通过行政渠道，担任检察官的管理者。笔者认为，应进一步澄清检察院的正、副检察长只能由从事检察事务的检察官担任，不具备检察官任职资格者不得担任正、副检察长职务。

　　4. 4. 2完善检察官考核制度

　　联合国《关于检察官的作用准则》第七条？、我国检察官法第二十四条至二十八条@的规定为检察官考核机制确立了基本原则，为建立检察官的考核体系提供了法律基础，但这种考核制度最大的缺陷是忽视了对检察官的法律专业素质的评价。虽然现有的考核制度也有能力评估的内容，但在实践中检察官的法律专业素质并没有被视为理所当然的考核指标，各地常见的做法是以检察官完成的工作量的多少作为衡量其法律专业素质高低的标准，但这种方法并不能科学地评价检察官。应建立一套根据检察官履行职务的业绩、个人品行、法学理论水平以及工作态度和工作作风综合形成的绩效决定其升降、奖惩的考核机制。绩效考核机制以定量考核为主，定性考核为辅。定量考核和定性考核都有其自身的优势和缺点，在建立检察官绩效考核标准时，应当充分考虑考核的内容性质、特点和目的，把定量考核和定性考核有机结合，扬长避短，具体问题具体分析。

　　4. 4. 3完善对检察官监督制约制度

　　一是完善检察官的办案责任制。实行检察官独立办案责任制，强化检察官的责任，并保障其依法独立办案。检察长、分管副检察长、部门负责人均有权直接对检察官的具体办案情况进行询问、检查，对于发现的问题，应当及时提出纠正意见。检察长和检察委员会对案件的正确决定，承办检察官应当严格执行。对于重大疑难、复杂的案件，由部门负责人主持召开会议对案件进行集体讨论，为承办检察官正确办理案件提供参考。

　　二是严格落实错案责任追究制度。真正落实检察机关执法办案过错责任追究条例，对于检察官在办案过程中因违反规章制度或者严重不负责任，导致案件处理结果出现错误的，严格依照相关规定追究其行政或刑事责任。建立健全检务督察制度，特别要对关键岗位、重点环节的违法违纪问题进行专项督察。

　　三是充分发挥纪检监察部门的职能。检察机关的纪检监察部门应制定并不断完善监督执法的具体制度和程序，强化监督力度，确保监督能够取得实际效果。同时，要严格落实“一案三卡” ?制度，不断增强监督的刚性，真正做到检察机关的自身监督工作、反腐倡廉建设工作与公正执法工作同步开展。

　　4. 5健全检察官职务保障体系

　　为了有效地保障检察权独立行使，需要为检察官提供职务保障并完善职务保障制度。只有完善的职务保障制度才能吸引高素质的人才进入检察官队伍。当然，这也要考虑我国的经济发展情况、检察官队伍的现状、群众意见和现实可行性。

　　4. 5. 1完善身份保障制度

　　检察官的身份保障制度是指不得违反检察官的个人意愿，随意将其罢免或免职、转职、换岗等。落实检察官的身份保障制度的目标是解决检察官的后顾之忧，使其可以不受外界干扰，独立行使职权。

　　建立和完善检察官的身份保障制度。首先，实行检察官不可更换制度，确保检察官一经任用，只要非因身体健康因素、无法定的失职或违法犯罪行为就可以持续任职直至退休，任何机关和个人非依法定条件和法定程序，不得将其罢免、停职、转职、减薪或调换工作。在现阶段，检察官不可更换制度还只能是一种理想化的制度，只能作为长远目标。笔者认为可以先采用双轨退休制，即对于那些通过了司法考试和公务员考试进入检察系统的、素质较高的检察官，可以实行延迟退休制；对于那些专业水平较低或严重不称职的检察官，可在其任期结束后立即予以辞退。同时也可采取考核选拔、竞争上岗等淘汰机制，使高素质的检察官脱颖而出。

　　4. 5. 2建立经济保障制度

　　首先，应改革现有的财政体制。建立检察机关独立的财政拨款体系，可先实行检察经费由省级财政统一列支，首先由省级财政拨款到省级人民检察院，然后再自上而下地在全省检察系统分配，待以后条件成熟后，则可实行全国检察机关检察经费由中央财政统一列支。这样可最大限度消除地方政府通过财政权力对检察机关施加压力的渠道。

　　其次，实行检察官高薪制。在大多数国家，检察官的工资要比一般的行政人员高。虽然高薪不一定能养廉，但是低薪绝对不能养廉。笔者认为，可以借鉴国外一些国家的做法，对检察官逐步实行适当的高薪俸制度。当然，考虑到我国的实际情况，检察官的高薪不可能高不可及，而是强调检察官的薪酬应该与其地位相称，使检察官的工资待遇比普通公务员要高并且高于当地的平均生活水平。这样可以使作为“法律守护人”的检察官不会因为一点蝇头小利而动摇自己的信仰，使其在外界的压力前能多一些底气、多一些选择、多一些独立。

　　最后，应当建立优厚的退休保障制度。一名优秀的检察官不但具有良好的业务素质和道德品质，还要具有精深的法学修养和丰富的检察实践经验。培养一名好检察官不容易，如果要求其在完全可以继续工作的情况下退休，无疑是对司法资源的巨大浪费。因此，除因健康原因或在一定情形下的自愿退休，应恰当提高检察官的退休年龄。

　　实行检察官退休后的优厚退休金制度。优厚的退休金可以免除检察官的后顾之忧，使其在职时能够不为以后的生计而忧虑，保持廉洁奉公。如果实行了检察官的高薪制，可以根据检察官工作后20年工资的月平均数来确定月退休金，在没有实行高薪制时，则可以规定检察官退休后的退休金不得少于在职时的工资。也可以规定免收退休金的个人所得税，虽然数目不多，但也是一种身份的象征。

　　4. 5. 3健全人身保障制度

　　检察官作为执法人员和法律监督者，在工作中不可避免地会触及到各方面的利益，他们的人身安全时常处于风险状态，加强检察官的人身保障，赋予其特权显得尤为重要。我国检察官法规定：“检察官依法履行职责，受法律保护；检察官的人身、财产和住所安全受法律保护。”在现实生活屮，检察官因执法而遭受打击报复的现象屡见不鲜，现行法律对检察官人身保障的规定还较为抽象、可操作行不强且规定的不够全面、充实。另一方面，目前我国公民的法律意识和法制观念并不很高，对正确的执法活动的理解和支持也有待加强。因此，应当充分考虑检察工作的复杂性和危险性，制定专门针对检察官人身保障的法律法规及其他规范性文件。