完善我国劳动监察立法和执法的研究和建构

　　四、 完善我国劳动监察立法和执法的研究和建构

　　劳动监察执法面临诸多问题，这些问题的存在必然成为我国劳动监察制度继续前行的绊脚石。实际上，当前劳动监察制度改革的关键在于劳动监察的独立性和权威性问题。无论是其与政府之间的关系，还是其与政府的其他职能部门之间的关系，抑或其与司法机关的关系，与工会与雇主协会之间的关系，劳动监察执法必须要转变执法理念，寻求在新的发展阶段，实现新的突破和新的跨越。劳动监察执法实践既为劳动监察体制的完善积累了经验，同时也为劳动监察体制的推进提出了新的要求。随着中国经济的不断发展，劳动关系不断复杂化，用工形式不断多样化。这一切使得劳动监察面临着越来越多的问题和越来越大的挑战。在劳动监察队伍有待扩充，而劳动监察立法缓慢的情况下，劳动监察部门必须得到足够的关注，及时进行改革，从而能够从容应对各种挑战，平衡劳资关系，维护劳动者的合法权益，进而实现劳动监察的制度价值。

　　（一） 重视劳动监察立法

　　我国当前的劳动监察立法体制主要包括了从 1993 年到 2004 年的几部专门的劳动监察法律文件，其中位阶最高的是 2004 年 12 月生效的《劳动保障监察条例》。十年间，中国的劳动监察立法步伐相对缓慢，而且相应的位阶提升也仅仅是从部门规章到行政法规的调整。如此情形与劳动监察本身在政府部门中所处的地位是密切相关的，劳动监察地位的相对不独立导致了立法上没有过多的发言权而迟迟得不到立法者的关注。劳动监察立法体系上的弱势，又阻碍了劳动监察执法作用的发挥。

　　劳动监察立法还应当明确劳动监察机关的定位、执法范围以及其设立的重要意义。在劳动监察执法中，劳动监察机关迟迟处于弱势主要是因为在立法上对此没有做出较好的定位，其职能分散、范围广泛，但是却缺乏与之相匹配的执法手段。此时，劳动监察执法工作的开展就难以找到合理的边界。通过对现有的法律对劳动监察范围的分析，我国劳动监察被赋予了过于宽泛的执法范围。

　　实际上，劳动立法体系主要包括了三类规定：第一类是关于劳动基准的规定，第二类是关于劳动强制性规定，第三类是关于任意性事项的规定。第一类和第二类集中体现了国家公权力对劳动者权利的干预，体现了公法的特征，第三类则更多体现了国家对相对人的意思自治的尊重，是对私权领域的关注。任何人都是自己利益最好的衡量者，劳动法中大量的规定体现了公权干预与尊重私权的思想。

　　笔者在对学者们的观点进行归纳的过程中，发现大多数学者都同意将第一类和第二类纳入劳动监察范围，而第三类则不应当被纳入。我国当前的劳动监察则恰恰将三者都纳入了监察范围。至于第一类和第二类，学者们的观点则存在着分歧。笔者认为，劳动基准法是国家对私权干预的最直接反映，劳动基准体现了对劳动者最基本的保护，体现了人权保障的要求。劳动监察作为公权力应当防止其滥用，劳动监察的范围不宜过宽。至于其他两类，完全可以通过劳动仲裁和劳动诉讼来解决。如此，劳动监察能够集中有限的力量解决亟待解决的问题。

　　（二） 改革劳动监察体制

　　劳动监察执法所有问题的根源在于劳动监察部门的地位相对微妙，行政监察体制存在较大的改革空间。当前我国地方劳动监察部门一方面受到了上级劳动监察部门的领导，另一方面又受到地方政府的领导。而前者的领导只是形式上的，而后者则涉及到了其人事的编制和任免，涉及到了其办案经费的来源。

　　地方政府的职责在于维护社会稳定，实现经济发展。在现阶段，很多地方政府往往把经济发展放在更为重要的位置。在某些涉及到地区重要纳税企业的劳动争议案件中，政府为了维护经济的发展，可能就会选择牺牲劳动者的利益。而此时，本应当站出来的劳动监察部门却因为受制于地方政府的影响而处于失语的状态。劳动监察未能发挥其应有的作用，同时也损害了其在社会中的形象和影响力，用人单位更加有恃无恐，劳动者权益保障面临危机，而一旦危机爆发，政府面临的是群体性事件，而劳动监察部门则面临着问责的问题。为了提高劳动监察执法权的权威性，必须对现行的劳动监察体制进行改革。

　　既然劳动监察部门有可能与地方政府的发展目标存在相悖的情况，那么保持劳动监察部门的独立性就显得尤为必要。既然当前两套领导体系并不能取得良好的效果，那么就可以考虑在未来的改革过程中，将劳动监察机构从地方政府中独立出来。无论其人事任免还是办案经费都由直接纳入中央财政预算，如此垂直领导的体制将会大大增加劳动监察部门的独立性。在不受政府干扰的情况下，劳动监察执法能够取得更好的执法效果。

　　（三） 厘清劳动监察与劳动仲裁的受案范围

　　诚如前文所述，我国在处理劳动争议的问题上规定了两套救济体系：一套是以劳动仲裁为核心的劳动争议解决程序；一套是以劳动监察为核心的劳动监察体制。两者存在着本质上的不同，其中前者仍然体现了私法的规则和运作模式，而后者则体现了国家公权力对公民私领域的干涉。所以两者从理论上应当是泾渭分明的，但是在立法上两者在受案范围上却存在着重合和交叉，这样的格局给我国的劳动监察执法带来了诸多不便。对于劳动监察的执法范围，前文中笔者认同应当限于劳动基准。这样的观点基于劳动监察与劳动基准的特殊性，在劳动监察的制度设计中，其不仅仅是纠纷的解决机构，亦即处于被动受案，同时其还可以主动介入到用人单位的日常生产经营活动中，在不影响其正常生产经营的前提下，对用人单位的用工情况进行定期或者不定期的检查。当前，劳动监察在特殊情况下功能发生了异化，其扮演了仲裁者的角色。如此，一方面使得劳动监察本身的职能未能得到很好的发挥，另一方面也使得劳动仲裁存在被架空的可能性。

　　因此，笔者认为必须在立法上厘清劳动仲裁与劳动监察的受案范围。公权力的运用应当得到必要的限制，而仲裁的作用也需要进行加强。劳动监察应当有自己的职能定位，否则就有可能在多领域执法的过程中丧失独立性和权威性。

　　（四） 整合和强化劳动监察权

　　中国的劳动监察呈现碎片化的状况，劳动监察权分布于各个职能部门之间，一旦发生劳动纠纷，在劳动监察执法手段没有得到强化的情况下，仅仅依靠劳动监察的力量，很多问题都得不到及时的解决。在此情况下，劳动监察就需要与其他部门联合执法。如此，不仅提高了劳动者的维权成本，同时也浪费了行政资源。因此，应当整合和强化劳动监察权，增强劳动监察的执法手段。

　　具体而言，可以通过劳动监察立法的方式，赋予劳动监察部门诸如“吊销企业的营业执照”等实体性的权力。唯有如此，才能从根本上保障劳动监察部门在具体执法过程中有足够的话语权对抗用人单位，一旦用人单位存在着不配合的情形，就可以通过对其作出足以影响其生产经营的方式促使其履行义务。当然，如此强大的公权力的赋予必须要配合着责任追究机制的设置。强化劳动监察人员的责任意识，从而保障劳动监察权在安全的轨道上运行。