造成劳动监察执法困境的原因分析

　　三、 造成劳动监察执法困境的原因分析

　　当前，劳动监察执法的确取得了诸多成就，同样也存在着很多的问题，其中有些问题是根本性的，本文第二部分已经就其中突出的几个问题进行了阐释和分析。任何问题的出现都有其原因，而且这些原因往往是系统性的。前文在就相关困境进行分析时，也对引发困境的原因做了分析。这些原因对于劳动监察执法困境的出现是至关重要的，但是劳动监察执法困境的出现与劳动监察理念的滞后，与劳动监察的孤立无援以及与其他部门法的衔接密切相关。作为社会关系的调整手段，欲走出困境，劳动监察需要从多个角度进行原因分析，然后才能对症下药，真正实现劳动监察执法所肩负的社会责任。

　　（一） 政府部门利益纷争和劳动监察地位相对弱化

　　诚如前文所述，中国的劳动监察立法始于建国初。在计划经济体制下，并不存在严格意义上的劳动者和用人单位的划分。因此，劳动监察执法并没有用武之地，当时的劳动监察关注的主要是劳动安全保障问题，同时也负责相关政策和法律的宣传工作。在这样的格局之下，劳动监察部门依附于政府，政府通过劳动监察这一工具调整用工关系，服务于社会建设。改革开放以来，中国逐步迈入社会主义市场经济轨道中，保持劳动监察执法独立性的要求也日益迫切。但在新的利益格局下，劳动监察权产生了碎片化的趋势。前文中提及的《劳动保障监察条例》中规定了政府其他部门需要配合劳动监察部门开展各项工作。有学者指出，在市场经济全面推行之后，分散化则是我国行政权的主要弊端，此种分散化的倾向使行政权具有了强烈的松散性和混乱性。各种地方保护主义、行业保护主义、部门保护主义、层级保护主义、共同经济利益保护主义近年来不断滋生和蔓延的事实充分说明了我国行政权目前的分散化、松散化倾向已经到了令人不能容忍的地步。具体到劳动监察执法领域，政府其他职能部门很多也会涉及到对用人单位的劳动安全监察的问题，比如建设局就需要就用人单位在劳动者作业安全问题上负担起监管的职责。如此分化的目的一方面可能会给劳动者权益保障带来更多的救济途径，但是另一方面如此分散化的布局也使得劳动监察部门的作用被弱化，随之而来的，是劳动监察的地位被边缘化。在部门利益分割的情况下，劳动监察执法工作的开展就遭遇了更多的困境。

　　（二） 劳动监察执法缺少相关部门的有效配合

　　我国当前实行机构监察的方式来维护劳动者的合法权益，劳动监察部门首当其冲应当在其中发挥重要作用，劳动监察立法还给劳动监察部门提供了同盟者。这些同盟者从理论上应当包括工会和雇主协会。从我国劳动者权益保护的实践来看，虽然劳动监察发挥的作用受到重重限制，但是在维护劳动者权益问题上已经取得了很大的进步。相比之下，无论是工会还是雇主协会都没有发挥预期的价值。在当前的中国，工会力量的弱化已经是不争的事实。工会作为工人的代言人，其应当站在维护劳动者权益的第一线，最有条件及时发现问题，并采取最有针对性的措施来促使问题的解决。但是，很多工会没有发挥应有的作用，用人单位要么没有设立工会组织，要么即使设立了也经常处于失语的状态中。工会的窘境与我国工会的存在方式有关，虽然劳动法以及劳动监察都对工会组织寄予厚望，但是却没有给予其履行责任必要的经济上和手段上的支撑。

　　当前，工会的领导班子提名仍然受到用人单位内部的操控，而工会运作的资金也主要来源于用人单位。在如此情况下，工会就与企业有了利益上的联系，任何人都不能做自己案件的法官，同样的，工会在受制于用人单位的情况下，其本身就面临着两难的境地。一方面其被赋予了劳动者的代言人的角色，另一方面其又不得不考虑为其提供财力支撑的用人单位的利益。在劳动者与用人单位之间出现利益纷争时，工会的这种窘境就会更加明显。在如此情况下，实践中工会大致会做出两种选择：一种是消极不作为，一种是协助用人单位促使劳动者息事宁人。在工会未能实现独立之前，对工会就不应当有过多的期待。

　　另一方面，中国的雇主协会相比较于工会对用人单位用工行为的监督作用更为微弱。雇主协会本来就是用人单位的组织，其存在的价值本身就是为了维护用人单位的利益。但是另一方面也有规范用人单位的行为，使得用人单位能够得到可持续发展。中国的雇主协会远远没有工会般具有话语权，因为后者有中华总工会的支撑，雇主协会的重要性和规范性就相对小得多。所以在劳动监察的问题上，用人单位在面对劳动者与劳动监察部门时就会处于相对弱势的地位。因此，用人单位在缺少足够话语权的情况下就可能会不配合劳动监察部门开展工作。

　　对于其他部门对用人单位在用工方面的监察则因为不是其主要职能，其往往更加关注于本部门主要工作职能的发挥，对于法律赋予其对用人单位的监察却往往漠然视之。如此情形，使得很多本来能够避免的问题因没有得到及时的处理而留下隐患。一旦这些纠纷积累到一定程度，就会由最初的萌芽状态发展为不可调和的劳动纠纷。近年来，随着经济的发展，劳动公共关系的复杂化，劳动者受到侵害的风险在不断增加。相关政府部门没有发挥其应有的作用，使得劳动纠纷大量出现。劳动监察工作面临巨大的挑战，而劳动监察人员不足和执法经费短缺等问题使得劳动监察部门在处理如此之多的劳动纠纷案件时显得力不从心。如此，既影响了处理劳动纠纷案件的数量，也影响了劳动监察工作的质量，不利于对劳动者权益的全方位保护。

　　（三） 劳动监察立法与相关部门法的衔接不够紧密

　　劳动监察制度在整个法律体系中处于相对尴尬的境地，一方面很多其他部门的立法中也会涉及劳动监察的内容，另一方面劳动监察本身无论在法律位阶上，还是在具体的制度设计和执法手段上都存在一定的局限性。因而劳动监察成为了一个准兜底的部门，在整个法律体系丧失了独立性。如此情形，势必会影响劳动监察独立性的取得。