我国劳动监察执法现状及评价

　　引 言

　　自 2008 年全球金融危机以来，各国经济都面临着新的挑战。从美国到欧洲，从亚洲到非洲，各国政府都在为挽救经济颓势作出各种或积极或消极的尝试。

　　经济的不景气引发了一系列的连锁反应，失业率上升，劳资关系骤然紧张化。

　　富士康跳楼事件、各地频发的矿难悲剧以及屡禁不止的血汗工厂和农民工群体事件、出租车司机罢工事件等都是劳资关系紧张化的重要体现。资本具有天然的逐利性，在其驱动下，资本既可以创造财富和价值也可以引发罪恶和毁灭。

　　所以，自上世纪的大危机以来，各国政府普遍介入经济领域，重视发挥政府宏观调控的职能。社会财富来自于劳动力与资本的结合，劳资关系直接关系到一个社会的稳定、和谐和可持续发展。所以，劳资关系从其诞生之日起就受到了各界的普遍关注。从自由资本主义时代的平等契约，到今天的市场经济体制下的国家公权力微调，劳资关系在不断寻求新的定位，但是其重要性却不容置喙。

　　2011 年，随着《中华人民共和国社会保险法》的出台，世纪之初提出的建立较为完善的社会主义法律体系的目标已然基本完成，作为其重要组成部分的劳动法律体系正在日益趋于完善。2007 年颁布的《劳动合同法》赋予了企业更多的社会责任，对于保护劳动者的合法权益发挥了重要作用。该部法律为劳动者维权提供了重要的法律保障，劳动司法和执法工作的开展也有了更直接的依据。现阶段的执法实践中，劳动者权益保护问题仍然较为突出，劳动立法价值的实现，除了被动的劳动仲裁和司法裁决之外，主动的劳动监察功能也应当得到强化。很多悲剧发生后，人们往往习惯于直接谴责用人单位社会责任感的缺位，但是也有不少媒体和民众将矛头指向了劳动监察部门。实际上，在该部门职能设计之初，其根本定位包括两个部分：一方面要解决劳动争议，另一方面作为行政机关要充分发挥管理者的作用，主动介入，督促用人单位遵守劳动立法，防患于未然，维护劳动者的合法权益，促进劳资关系的和谐，维护劳动市场的稳定。

　　中国的劳动监察立法始于建国初，随后几经波澜，1993 年《劳动监察规定》和 1994 年《劳动监察员管理办法》以及 1995 年的《劳动监察员准则》和《劳动监察程序规定》等构成了我国劳动监察制度的基本框架。2004 年的《劳动保障监察条例》则进一步完善了我国劳动监察法律体系。在整个过程中，立法的位阶在不断提高，从部门规章到行政法规，从整体架构到细节的完善，劳动监察立法工作取得了较大的进步。

　　劳动立法的完善对劳动监察执法工作的开展带来了福音，这具体表现在劳动行政部门的地位得以不断加强和巩固，劳动执法手段也在不断丰富，劳动监察的社会影响力也与日俱增。但欣喜之余，我们仍然应当看到，开展劳动监察执法工作仍然面临着诸多问题，现行劳动监察立法并不能完全满足劳动监察执法需要，同时劳动监察执法本身也存在较大的有待改进的空间。在立法不甚完备的情况下，如何在现有框架内开展劳动监察执法工作是一个重要的课题。如何实现劳动监察理念的转变？如何处理好政府与劳动监察部门之间的关系？如何确定劳动监察与劳动仲裁的角色定位？如何处理好法院等司法部门与劳动监察在法律依据选择方面的接轨？如何实现从“反射性”执法和“纠正式”执法向“预防式”执法和“有针对性”执法的转变？如何拓宽沟通渠道，让劳动监察部门听到更多劳动者的声音？这些都是当前我国劳动监察执法工作所亟待解决的问题。

　　针对这些问题，各地提出了不同的解决方案，劳动监察工作模式在不断创新。这些措施当然给日益紧张化和复杂化的劳资关系带来了和煦的春风，但是，笔者认为如果不能从根本上探索劳动监察执法困境的原因，并在此基础上提出问题的解决路径，那么一切的实践都只能是权益之计。笔者在劳动监察岗位工作多年，切身感受到了政府在劳动监察问题上所作出的努力。但是，与此同时，在执法过程中所面临的种种困境，让笔者更多感触到中国劳动监察执法的完善任重而道远。作为劳动监察执法的一线工作人员，在工作过程中，笔者本着知其然知其所以然的理念，不断加强理论学习。同时，笔者也注重将理论和实践相结合，不断反思着自己所从事的这份职业也反思着中国劳动监察制度。虽然，限于个人学识以及实践地域，有些观点可能具有一定的局限性，但是这反映了我国现阶段劳动监察执法的一个侧面。一花一世界，从一个点可以映射整个面。

　　本文将基于笔者的执法实践，分析劳动监察执法中存在的问题，并针对这些问题提出建议。

　　一、 我国劳动监察执法现状及评价

　　改革开放以来，中国经济和社会处于高速发展的阶段。举世瞩目的成就背后也潜伏着危机，处于转型关键时期的中国应当给予这些危机以足够的重视。

　　否则，矛盾一旦激化，突发性和群体性事件频发将会严重影响整个社会的稳定和经济的持续发展。这是对党的执政能力的考验，也是对各级政府行政能力的考验，也是一场输不起的考验。一旦失利，必将全盘皆输。改革成果能否得到巩固和进一步发展，与转型期的配套制度建设是否完善密切相关，与政府提供的公共产品质量是否合格密切相关。劳动权关乎劳动者的生存，是宪法赋予公民的基本权利之一。但是，在经济危机和社会转型的影响下，劳动者面临着巨大的就业压力，劳资关系亟待找到新的平衡点。但是，用人单位的逐利性又决定了不可能仅仅依靠道德和静态的法律来达到劳资关系的平衡。因此，现行劳动关系中需要一个超越于市场主体的“裁决者”来识别和确定社会利益，这种“裁决者”身份使国家成为保护弱者的法律制定者与监管者。具体而言，公权力介入的主要形式就是劳动监察。20 世纪 90 年代以来，劳动关系随着中国改革的不断深入而呈现日益复杂化的特点。与此相适应，劳动立法也不断完善，劳动监察制度也随之发展起来。

　　2004 年国务院发布的《劳动保障监察条例》巩固了以往的成果，增强了劳动保障监察制度的可操作性，促进了劳动监察执法工作的开展。该条例颁布之后，劳动监察工作实现了理念和手段上的突破和创新，但劳动监察工作仍然面临着很多亟待解决的问题。

　　（一） 转型期我国劳动监察执法的必要性

　　劳动监察执法内容并不是一成不变的，这与不同时期执法部门的功能定位和劳资关系的内容有关。随着社会和经济发展要求的不同，劳动保障监察执法也需要适应新形势以寻求新的定位。

　　1.劳资关系的复杂化对劳动监察执法提出了新的要求

　　随着经济全球化的推进和中国改革开放的不断深入，劳动监察执法内容也不断丰富。从计划经济体制到本土化的市场经济体制，劳动监察部门不断实现角色的转换。当前随着用工形式的多样化发展，劳动监察执法面临新的挑战，无论是劳务派遣还是工程外包，无论是中资企业还是外资企业，这些都为劳动监察执法工作提出了新的课题。与此同时，城市化进程中产生的大量农民工进城务工也引发了深刻的社会变革，农民工的劳动权益保护成为劳动监察执法工作的重点。劳动立法的不断完善，劳动者权利意识不断觉醒，劳动监察职能覆盖范围不断扩大。此外，劳动立法也赋予了用人单位更多的社会责任。为了逃避责任以追求利润的最大化，实践中用人单位就可能采取多种手段以规避责任，这样的举动使得本就困难重重的劳动监察执法面临更为严峻的挑战。新情况和新问题不断凸显而劳动立法本身又具有滞后性，劳动监察将势必要承担更为沉重的责任以弥补因立法漏洞而引发的劳资纠纷。所以，劳资关系的复杂化不断给劳动监察执法能力提出新的要求。

　　2.和谐中国的建设需要以劳动监察执法工作的有序开展为保障

　　诚如前述，中国处于改革的关键时期，所以稳定的社会环境对当今的中国尤为重要。但是，当前就业压力仍然没有得到彻底缓解，反而因为宏观调控等政策性和其他国家经济不景气的影响，就业形势反而越来越严峻。2012 年呈现的提前返乡的民工潮就充分揭示了就业市场存在的危机。所以，劳动者权利保护工作尤为重要。如果处理不当，可能会导致社会矛盾的升级。近年来，劳资关系冲突不断，突发性、群体性事件频发，劳动监察执法部门在维护社会稳定方面发挥着越来越大的作用，以维护社会稳定为目标，劳动监察部门不断寻求新的突破，力求实现部门职能，配合政府完成维稳任务，进而促使我国经济社会顺利度过转型期，为民众谋取福祉。

　　3.劳动立法目的的实现需要以劳动监察执法为支撑

　　法律的实施，依赖于法律适用范围内的所有社会组织和个人的自觉遵守，但是仅仅依靠自觉性是不够的，保障法律得以实施的保障机制就显得非常重要，建立和完善劳动监察制度，对保障劳动法的真正得以执行具有重要意义。1劳资关系中，劳动者处于天然的弱势地位。为了平衡劳资关系，劳动法通过倾斜保护劳动者的立法模式实现对劳动者权益的保护。如欲实现法治，首先要有良法，其次该法要得到普遍的遵守。当前的劳动立法虽然不甚完善，但其立法目的在于倾斜保护劳动者的合法权益，实现劳资关系的平衡，所以该法在现阶段称得上是良法。但是，若要让该法切实发挥作用需要诸多的保障，毕竟该法在保障劳动者权益的同时，必然会对用人单位提出更多的要求。换言之，该法对劳资双方之间的利益格局进行了重新调整。所以，对于利益既得者而言，必须借助于国家公权力的介入才能使得其放弃不合理的利益，以促使双方利益达到劳动立法所预期的格局。劳动监察在这个过程中就扮演了利益调整的工具，对实现劳动法的立法目的，发挥着不可替代的作用。劳动立法是劳动监察工作顺利开展的前提，而劳动监察执法又有效地促进了劳动立法目标的实现。劳动监察部门可主动介入劳资关系中，这是其区别于法院和劳动仲裁的优越性之所在。在当前劳动者权益多元保障机制尚未建立的情况下，劳动监察执法能通过主动介入劳动关系的方式而及时发现问题，保障劳动者权益。

　　4.人权保障理念要求加强劳动监察执法工作

　　当前，尊重和保障人权已经不仅仅停留在宪法条文之中，而是体现整个法律运作过程中。劳动权作为公民的宪法权利，直接关系到了公民的生存和发展目标的实现。所以，在人权保障问题日益受到重视的今天，劳动者权益保障具有特别重要的意义。劳动监察执法内容主要体现在劳动基准立法和劳动强制实体法的方面，劳动者最低工资保障、最高工时限制、节假日安排、劳动安全卫生保障以及对妇女和未成年工的特殊保护等都与劳动者的人权密切相关，劳动监察以此为内容，可谓坚守在人权保障的第一线，劳动监察的重点也是劳动者人权保护的主要内容。尊重和保障人权的理念贯穿了劳动保障监察执法工作的始终，劳动监察执法工作体现了人权保障的需要，是实现法治社会的重要手段，也是法治文明进步的突出体现。

　　（二） 我国劳动监察执法现实状况及评价分析

　　1.我国劳动监察执法现有成果

　　劳动监察执法在转型期的中国发挥着不可替代的所用，而且随着改革的继续发展，劳动监察的作用也会日益凸显。随着劳动法律体系的完善，劳动监察1存在是一个系统性的问题，并不能因此而否认劳动监察执法所发挥的重要作用。

　　（1）劳动监察执法依据在不断完善

　　近年来随着劳动监察执法受到越来越多的重视，劳动监察立法工作也得以顺利开展。20 世纪 90 年代初至 90 年代中期，劳动保障监察立法频繁，国家相关部门先后于 1993 年、1994 年、1995 年颁布了《劳动监察规定》、《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》以及《劳动监察程序规定》，如此频繁立法与我国当时所处的发展阶段密切相关。该时段与我国由计划经济体制向市场经济体制转型期相匹配，劳动监察在计划经济时期可能并没有太大的可供作为空间，但却是市场经济体制中必不可少的组成部分。其他市场经济国家也都存在着较为发达的劳动监察体制，故而这一期间劳动监察立法也因此得到了立法者的关注而进入了蜜月期。就这四个法律文件而言，《劳动监察规定》最系统地规定了劳动监察机关的功能定位和具体的权力和职责，而其他三个文件则从某个角度就劳动监察实体和程序问题进行了规定。所以，笔者通过查阅相关时段的论文和法院的司法判例发现法院在裁判过程中、学者在进行学术研究过程中，主要依据还是 1993 年颁布的《劳动监察规定》。

　　随着执法实践的发展，新问题和新情况层出不穷，劳动监察执法因立法上的漏洞而出现了诸多执法的盲区，同时由于立法的位阶过低，执法的威慑力大打折扣。故而，2004 年国务院出台了《劳动保障监察条例》，该条例针对以往十年来劳动监察执法过程中所出现的问题进行了较为全面务实的规定，针对执法实践中亟待解决的问题，该行政法规作了较为有针对性和突破性的规定。至此，我国的劳动保障监察体系进一步系统化，可操作性大大提高。虽然，很多学者针对该条例也进行了论证，并且指出了其存在的诸多不足，但这并不能因此而否定劳动监察执法工作所起到的重要作用。

　　（2）劳动监察执法工作不断规范化

　　劳动监察立法的不断完善带来的是劳动监察执法工作更能有的放矢地开展，同时劳动监察工作的权威性和社会影响力也在不断增强。部分地区劳动监察工作非常到位，“有问题找监察”已经成为民众给予劳动监察工作充分肯定的重要体现。随着 2004 年《劳动保障监察条例》的出台，劳动监察工作更加有法可依，执法程序更加规范化。如此，有助于防范公权力因滥用而导致的腐败现象，劳动监察得到了劳动者和用人单位的认可和支持。劳动监察正在逐步摆脱完全依附政府的状态，逐渐找到了本部门的定位，劳动监察工作不断走向正轨。

　　劳动监察执法过程的自由裁量权受到重视，行政相对人的权利得到了较好的保障。同时，劳动监察执法部门在实践过程中也在逐步实现理念的转变，顺利实现了从监管者到服务者的角色转换。劳动监察执法工作应逐步摆脱了政府的过分干涉，依法行政，以维护劳动者合法权益为根本宗旨，不断寻求新的突破。

　　（3）劳动监察执法队伍整体素质不断提高

　　劳动监察执法工作的进展既需要立法的不断完善，同时也需要注重加强执法人员队伍建设。近年来，随着劳动监察地位的提高，劳动监察执法工作吸引了大批优秀人才，学历水平整体呈现攀升的趋势，劳动监察执法人员在向着高素质和高学历方向迈进。这是一个可喜的变化，随着高素质人才的流入，劳动监察执法将更加规范化，更具创新力和执行力，同时也将有助于进一步提高劳动监察在社会上的影响力，吸引更多高素质人才加入到劳动监察执法队伍当中，以此，可以实现良性循环。制度是静态的，执法是动态的，执法的效果与执法的人有着密切的关系，虽然当前我国劳动监察队伍仍然有待扩充，但是当前这样的趋势势必会给未来我国劳动监察执法工作的开展提供更多正能量。随着政府对劳动监察的重视，将监察人员纳入人事编制，并提高其福利待遇，劳动监察执法队伍必将会越来越强大以满足日益增加的劳动监察需求。

　　（4）劳动监察执法的社会影响力不断增强

　　随着劳动监察执法的规范化和劳动执法效率的提高，劳动监察的社会影响力也在不断扩大。随着市场化改革的不断深入，越来越多的劳动者成为劳动关系的一方当事人，尤其是广大的农民工。他们生活在社会的底层，在用人单位面前处于更为明显的弱势地位。每年年底，都可能会出现农民工讨要工资的问题。很多用人单位拖欠农民工工资，而缺乏法律意识的农民工也因举证难而得不到法律的保护。于是，很多群体性事件就出现了。在中国人的传统意识中，政府能解决他们所有的问题，所以，就出现很多政府门前集体上访等情况。这样的情况，给社会的稳定造成了威胁。近年来，劳动监察部门作为专门处理劳动纠纷的政府部门在农民工讨薪问题上发挥着重要的作用。很多农民工虽然没有多少证据，但是经过劳动监察部门的介入，很多用人单位接受了建议，双方达成了和解。如此的争议解决方式降低了农民工的维权成本，同时也提高了劳动监察部门的社会影响力。此外，劳动监察部门还通过定期检查，督促用人单位严格遵守劳动法律法规的规定，合法用工，诚实经营。通过此举，能有效防止劳资纠纷的出现，提升劳动监察的社会影响力。

　　2.我国劳动监察执法现有成果及评价

　　我国劳动监察执法已经取得了重要的成就，这是值得肯定的。与此同时，我国劳动监察执法工作仍然面临诸多问题。这些问题更加值得我们关注，因为问题的解决往往更关乎劳动监察立法和执法工作的开展。就目前而言，劳动监察面临的重要问题之一就是劳动监察执法人员角色定位发生异化问题。劳动监察执法人员应当坚守自己的角色，而不能多角色扮演。否则，就可能会损害劳动监察执法的权威性和社会影响力，最终会偏离其设定的最初目标。

　　（1）劳动监察执法的“调解员”角色

　　通过查阅相关论文，并结合实践工作经验，笔者认为目前劳动监察的范围过大，过于广泛的劳动监察范围使得劳动监察面临着定位不准的问题。实际上，劳动监察的主要工作是纠正用人单位的违法用工行为，往往是因为用人单位违反了劳动基准法或者法律强行性规定而受到劳动监察机关的处理。但在执法实践中，笔者却注意到劳动监察人员在很多情况下却扮演了“调解员”的角色，很多诸如劳动基准的问题本来是不应当适用调解的，但是为了便于问题的解决和维护社会的稳定，劳动监察部门也要顺应政府的政策，大力推行调解制度。

　　实际上，调解制度也有其一定的优越性，只是如果滥用调解，那么将会引发新的政府不作为或者权力滥用问题。所以，在劳动监察执法过程中，一方面要在必要的时候充分发挥调解的作用，但不能一味追求调解率而忽视了对劳动者权利的保护。

　　保护劳动者合法权益，实现劳资关系的平衡是劳动监察执法的工作宗旨，劳动争议的解决当然是劳动监察的目标之一，通常情况下劳动争议的解决往往意味着劳动者权益得到了较好的保障和救济。但是如此目标和宗旨之间并不是绝对的牵连关系，如果片面追求劳动争议的解决和维护社会稳定，却不顾劳动者权益的保护，则会导致本末倒置，导致劳动监察执法工作宗旨的异化。所以，“调解员”的角色必须要找到平衡点，手段服务于目的，使得劳动监察真正成为劳动者权益保护的利器。

　　（2）劳动监察执法的“救火员”角色

　　从最初的制度设计来看，劳动监察执法应当被赋予两项职能。一方面其应当受理劳动者的投诉，帮助其解决与用人单位之间的劳动纠纷，以实现对劳动者合法权益的保护；另一方面其应当主动介入到用人单位的具体用工管理过程中，这其中包括主动检查劳动合同的订立情况，社会保险的缴纳情况以及工资、工时、劳动安全卫生保障等方面。在这个过程中，劳动监察部门扮演的角色预设应当是“全面的监管者”.

　　但是，在实践中，笔者却发现劳动监察执法却往往扮演了“救火员”的角色。如此角色定位，与前文笔者提及的“反射性”执法相呼应。“救火员”的角色定位大大限制了劳动监察执法发挥作用的空间，劳动监察逐渐处于与劳动仲裁和司法裁决同样的地位，其作为监管者的特殊性和优越性丧失。在当前劳动力市场结构下，就业难已经成为共识。在这样的情况下，很多劳动者为了保住自己的工作而忍气吞声，不敢主张权利，而工会也因种种原因而不能很好发挥劳动者代言人的角色，如此进入到劳动监察视野中的案件一般都是劳资双方矛盾完全不可调和的情况下。这样的情况，相比较于大量的劳动侵权案件，应该是少数。而劳动监察部门因为人手不足仍然疲于应付此类案件，而无暇顾及到大量的劳动侵权案件。如此，劳动监察执法本身的功能就出现了异化，很多潜在的隐患并没有得到应有的关注。

　　（3）劳动监察执法的“宣传员”角色

　　宣传劳动法和劳动监察的相关法律法规是劳动监察的重要内容，2004 年颁布的《劳动保障监察条例》就把劳动监察执法工作职能放在了“教育与处罚”并重的位置上。由此，可以知道我国的劳动监察制度一方面要扮演好监管者的角色，当然这也是它主要的角色，另一方面也要扮演 “宣传员”角色。在计划经济时代，宣传员角色占据了劳动监察执法的大部分职能，而在市场经济的今天，两者地位应当实现质的转变。但是，实践中，很多劳动监察执法部门仍然没有实现很好的角色转换，仍然将工作重心置于“宣传员”的角色当中，而忽略了劳动监察执法“监管者”角色的扮演，如此角色的定位将限制劳动监察执法的作用空间。当然，也不能完全忽略“宣传员”的角色，劳动监察执法依据中的实体法依据即为劳动实体法，包括了《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规。在执法过程中，通过对用人单位的惩罚和对劳动者权利的指导和救济，能够很好地实现劳动法在全社会范围内的宣传。这也是劳动监察作为劳动立法推动者的重要体现，但是笔者认为劳动监察的“宣传员”角色应当被置于“监管者”角色之后，通过监管实现对法律的宣传和推动。在“宣传员”和“监管者”之间，劳动监察部门应当找到平衡点，做好优先性的定位。根据不同的社会需求选择不同的位置，为经济和社会发展服务。

　　（4）劳动监察执法的“文员”角色

　　劳动监察本应当为“监管者”,但实践中劳动监察扮演的角色却发生了异化。笔者在实践中处理最多的是农民工问题，农民工具有较大的流动性，且依法维权意识淡薄。在很多拖欠农民工工资的案件中，一方面劳动者不能提供较为全面的证据，为劳动监察工作的开展造成了诸多障碍；另一方面用工单位要么用工管理不规范，要么存在故意隐瞒的情况，导致劳动监察在确定具体数额时往往要疲于收集资料，处理大量的数据。从理论上来讲，劳动者无法提供充分的证据支撑其主张，用人单位对其主张也提供不了完备的账目，监管者本可不予受理。但鉴于当前劳动监察的定位不明，大量案件的立案和受理并不是严格按照劳动监察条例的规定来进行，劳动监察的目的并不是居中裁判，而是充当劳动者权益的保护者，与用人单位进行对抗。此时，为了有效解决纠纷，劳动监察可能就会为双方当事人的疏忽埋单。

　　如此操作虽然有利于问题的解决，但是却存在两个方面的缺陷：一方面，劳动监察的执法质量和效率会大大降低，本来就有限的劳动监察资源承受着不可承受之重，影响了劳动监察功能的正常发挥；另一方面，劳动监察也面临着诉讼风险，实践中很多劳动者与用人单位经过劳动监察机关的介入而达成调解协议，但是双方却可能在事后将劳动监察部门告上法庭，而因证据以及定性问题，劳动监察部门经常面临败诉。劳动监察部门应当寻求正确的角色定位，而不应当为了解决矛盾而解决矛盾，当事人应当承担更多的责任。劳动监察部门的“监管者”角色应当得到重视，劳动监管资源应当得到合理的利用。