旧城区改建中房屋征收的主体

　　二、 旧城区改建中房屋征收的主体
　　
　　旧城区改建中房屋征收的主体的确定，关系到谁有权进行房屋征收，谁承担房屋征收过程中产生的法律责任。这是旧城区改建中房屋征收的首要问题。

　　房屋征收涉及到普通公民的重大和根本利益，必须明确征收主体及其权责，否则极易造成房屋征收的混乱局面，危害普通公民的切身利益和基本人权。

　　房屋征收是一项具体行政行为，房屋征收的主体即行政机关实施房屋征收这一具体行政行为的行政主体。因此房屋征收的主体必须具备行政主体资格，具备行政主体必须具备的特征。

　　行政主体作为行政法学上的一个重要概念，许多学者都表达了自己对这一概念的理解。罗豪才、湛中乐教授主编的《行政法学》认为行政主体是“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”.应松年教授主编的《行政法学新论》则将行政主体定义为“依法享有国家行政职权，代表国家独立进行管理并独立参加行政诉讼的组织”.王连昌、马怀德教授认为行政主体的概念为“依法享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。”

　　综合分析，这些定义都体现了行政主体的四个方面的特征：其一，行政主体必须是一定的组织而不能是个人；其二，行政主体必须是享有行政职权的组织；其三，行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织；其四，行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。

　　行政主体的这些特征，房屋征收的主体同样必须具备。

　　《宪法》、《城市房地产管理法》等法律规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿。从上述法律规定的字面意义上来理解，“国家”似乎就是房屋征收的主体。但国家不是以自己名义行使行政职权的组织，国务院作为最高国家行政机关，代表国家行使国家行政管理职权，是具体行使行政管理职权的组织，实施房屋征收则自然成了其行使国家管理职权的权责之一。国务院又根据《城市房地产管理法》的规定，通过制定行政法规的方式，将该项权力明确授予“市、县级人民政府”.《征收补偿条例》第 8 条规定，“确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”从这一系列的法律、行政法规的规定来看，国务院应当是房屋征收的主体，这个主体资格是根据法律的规定获得的。国务院根据法律的授权，将房屋征收的主体“授权”给“市、县级人民政府”,这就明确了国有土地上房屋征收这一具体行政行为的又一行政主体是“市、县级人民政府”.由于房屋征收一般由地方政府实施，国务院作为最高国家行政机关一般不会直接实施房屋征收活动，因此“市、县级人民政府”这个主体就成了实际上的唯一主体。但《征收补偿条例》规定的“市、县级人民政府”在实践中怎么确定具体范围，颇有争议。

　　（一） 对“市、县级人民政府”的理解
　　
　　对于“市、县级人民政府”一般认为应当作广义理解。

　　县级人民政府比较容易确定，因为“县”是《宪法》确定的第二级行政区划，因此凡属于与县同级的人民政府都应当属于“县级人民政府”,都包括在“县级人民政府”的范围之内。但“市人民政府”如何确定却是个难题。

　　首先，“市”不是法定的一级行政区划，所以不存在市级人民政府的说法。

　　其次，“市”不代指地级市。根据《宪法》第三十条的规定，我国现行的行政区划体系是省、县、乡三级，相对应的应当是三级人民政府，但在实际中，我国大部分地区是省级、地级、县级、乡级四级行政区划，相对应的也是四级人民政府。这个多出来的一级就是地级行政区划及人民政府，具体表现就是地级市、地区行政公署及少数民族自治州、盟。地级市一般也被认为是“市”的最直观的表现，“市”在很多时候可以被理解为代指“地级市”.但地级行政区划及地级市人民政府从宪法上找不到任何出处，只是在《宪法》第三十条第二款提到：“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”根据该规定“较大市”比县的级别高，但“较大市”又显然不是省级行政区划。这就有了“地级”行政区划的《宪法》存在空间，而“较大市”及自治州等都可以被归入“地级”这个空间之中。

　　《宪法》中关于“较大市”的规定是否可以被认为就是指地级市？笔者认为，《宪法》中规定“较大市”的意义在于为国务院根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的规定确定享有地方立法权的“较大市”提供依据。目前国务院一共仅确定了 18 个较大市，加上省（自治区）人民政府所在地市及经济特区所在地市，广义上的“较大市”一共 49 个。而绝大部分地级市都不是“较大市”.因此，《宪法》中关于“较大市”的规定也不是地级市这一级行政区划存在的法律依据。可以说在现实中广泛存在的，可以管理县级行政区划的地级市是没有《宪法》依据的。但在当前的中国，这个具有现实存在空间，却没有《宪法》依据的地级市是确确实实的广泛存在的。

　　可以看出，“市”的称呼不代表级别。但从“市”的发展历程来看，它更重要的意义应该在于体现经济发展程度。新中国成立之初，市人民政府只有两种，一种是直辖市，一种是较大市，数量很少。改革开放后由于某些县域经济发展达到较高程度，就有了县级市，同时原来大量存在的省级人民政府的派出机关--地区行政公署也纷纷被拆分并入较大市或直接改为地级市，所以地级市被普遍认为是地区行政公署的化身。到现在全国地区行政公署基本被地级市政府取代，仅在黑龙江、西藏、青海、新疆的边远落后地区保留了 15 个地区行政公署，比如西藏灵芝地区行政公署。这就是各种“市”的由来。地级市虽然现实存在，但由于没有《宪法》根据，那就如同“黑户”,登不得大雅之堂。笔者认为，国务院应当不会把没有《宪法》依据的“地级市”间接写入《征收补偿条例》之中，所以《征收补偿条例》中规定的“市人民政府”不可能仅代指“地级市人民政府”.再次，“市人民政府”不可能仅指 49 个“较大市人民政府”.较大市是一个特定概念，数量有限，如果将“市人民政府”理解为仅指“较大市”,那么绝大多数现实存在的地级市都不能成为房屋征收的主体，《征收补偿条例》就失去了其现实意义。

　　最后，《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，且《征收补偿条例》被明确限定在“国有土地上房屋征收”活动的适用范围，因此城市显然是“国有土地上房屋征收”活动的主要区域，城市的房屋征收活动也就成了《征收补偿条例》的主要调整适用目标。

　　综合上述观点，笔者认为，《征收补偿条例》规定的“市人民政府”应当指所有城市所在地人民政府，也就是在政府名称类别上定位为“市”的人民政府。

　　如延边朝鲜族自治州及其首府延吉市，前者不包括在“市、县级人民政府”的范围之内，后者则包括在内。
　　
　　（二） 直辖市不是房屋征收的主体
　　
　　前面提到“市人民政府”指政府名称类别上被定位为“市”的人民政府，但要特别注意的是，直辖市不包括在《征收补偿条例》规定的“市人民政府”范围之内，它不是房屋征收的主体。

　　直辖市虽然也称为“市”,但不能理解为《征收补偿条例》中规定的“市人民政府”,因为直辖市人民政府是省一级人民政府，并且《征收补偿条例》第 6条规定“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

　　国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导”.这表明立法者将省、自治区、直辖市人民政府排除在房屋征收主体范围之外，否则就不会将直辖市人民政府定位在“加强对房屋征收与补偿实施工作的指导”这一地位上。直辖市所辖区从行政区划上应当属于县级，直辖市所辖区政府应当是县级人民政府，属于《征收补偿条例》规定的“县级人民政府”,虽然很多直辖市所辖区的人事级别高于县级，但其行政区划级别仍然还是县级。因此直辖市所辖区政府有权负责本辖区的房屋征收工作，是房屋征收的主体。

　　（三） 开发区管委会的房屋征收主体资格的确定
　　
　　在当今的中国，许多地区为集中优势，建设高新产业经济区，大部分城市都设有开发区。而在开发区行使政府职能的机构被称为“管委会”,它的性质应当属于设立该开发区的政府的派出机构，所以开发区管委会的职能不同于一般的政府机构。首先，派出机构的职能应当根据法律、法规的授权或设立派出机构的主机构的授权、委托权限来确定。所以开发区管委会并不当然具备房屋征收的职能，也就不一定具有房屋征收的主体资格。其次，开发区有多种级别，既有国务院批准设立的国家级开发区，也有省、直辖市批准设立的地区级别开发区，相对应的开发区管委会一般是省政府的派出机构、市政府的派出机构，级别不同，职能不同。再次，不管是什么级别的开发区管委会，它们都只有部分政府的行政职权，比如招商引资、规划许可等，不能完全等同于政府。2004年 11 月 23 日最高人民法院审判委员会第 1334 次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。但是，在 2005年 8 月 1 日前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”可见开发区管委会的某些行政职权受到限制。

　　开发区管委会是否具有房屋征收的主体资格，要综合考虑以下条件：第一，该开发区必须是国家级开发区。国家级开发区是由国务院批准设立的，是所在地省级政府或设区的市政府的派出机构，因此这类开发区管委会从级别上来说，应当属于县级以上的级别。第二，有设立该派出机构的主机构的明确授权。开发区管委会作为派出机构，不当然具有政府的一切权力和职责，派出机构的权限取决于设立派出机构的主机构的授权，也就是说开发区管委会是否具有房屋征收的主体资格，需要设区的市级政府或省级政府的明确授权，没有明确授权的，其就没有房屋征收的权力。但要特别注意的是，有些开发区管委会是被委托组织实施房屋征收工作的，由于被委托机关不能以自己名义从事被委托事项，因此被委托的开发区管委会不是房屋征收的主体。从实践中来看，很多地方政府都对开发区管委会的房屋征收主体资格进行了明确规定，如吉林省人民政府办公厅《关于贯彻<国有土地上房屋征收与补偿条例>的指导意见》第 24 条规定：“各类开发区的房屋征收，由开发区所在城市人民政府作出房屋征收决定”;安徽、湖北则规定市人民政府可以委托开发区管委会负责组织实施房屋征收与补偿工作；《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》（暂行）第 6 条规定：“确需征收房屋的，由各区县（自治县）人民政府、北部新区管委会作出房屋征收决定”.上述规定中，只有重庆规定的北部新区管委会才是房屋征收的主体。

　　（四） “市、县级人民政府”的具体范围
　　
　　综合以上关于房屋征收主体的分析，笔者认为，县是一级行政区划，对应的县级人民政府应当包括以下类型：1、县、自治县人民政府； 2、地级市所辖区人民政府；3、直辖市所辖区人民政府；4、少数民族地区的自治旗、旗人民政府；5、特区（贵州六枝特区）、林区（湖北神农架林区）人民政府；6、经过授权的国家级开发区管委会。“市人民政府”应当指除去直辖市人民政府之外所有以城市为管辖区域的，在名称类别上称为“市”的人民政府，包括县级市人民政府和广泛存在的地级市人民政府。