房屋征收领域侵权渎职行为法律规制的完善

　　三、房屋征收领域侵权渎职行为法律规制的完善。

　　2014 年 3 月 5 日，李克强总理代表国务院在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时提出，推进以人为核心的新型城镇化目标。同时指出，要健全城乡发展一体化体制机制。今后一个时期，着重解决好现有“三个 1 亿人”问题，促进约 1亿农业转移人口落户城镇，改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。

　　随着城镇化进程的加快，以及正在进行的新农村建设，各级政府普遍加大了对旧城改造、旧村改造、新城建设、新城镇建设、道路修造等基础建设投入，涉及到大量的房屋征收工作。不管是以前的拆迁，还是现在的房屋征收，在此领域内发生的滥用职权、玩忽职守等侵权渎职犯罪案件越来越多，目前正处于高发期。为了更好地规范和完善房屋征收行为，应该在严格执行条例规定的基础上，通过完善房屋征收领域侵权渎职行为的法律规制来解决这个问题。

　　（一）房屋征收领域侵权渎职行为的制度防范。

　　建议以《新条例》相关规定为依据，以《规划法》、《房地产法》和《土地管理法》等相关法律为配套机制，实现房屋征收领域的监管流程再造，建立并完善房屋征收运行十大制度：

　　1. 前期联合调查制。

　　《新条例》第二十四条规定，“政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”但是条例对具体如何组织、调查没有相应具体规定，为此，建议建立联合调查机制。联合调查机制是指由房屋征收部门会同城管、国土、规划、房管、实施单位、评估机构等部门和单位共同对需征收地块进行联合调查的一种工作机制。联合调查的内容一般应包括：①房屋座落和门牌号码；②产权人或共有权人姓名；③产权人联系地址及联系电话；④《房屋所有权证》、《房屋共有权证》、《土地使用权证》、工商营业执照、税务执照等证件的证号；⑤房屋结构；⑥房屋总层数与所在层次；⑦房屋建筑面积；⑧房屋用途及分类；⑨附房及阁楼；⑩无证建筑；?土地使用情况；?电话（一线通、宽带网）、电视、网络、空调、太阳能热水器及自行安装的水、电独户表；?华侨、侨眷、台胞、特困、低保、残疾等情况；?安置意向；?涉及工业企业的，要登记企业的改制、职工安置、生产经营等状况。各部门应对各自职责范围内的事项做好记录，为下一步的联合认定做好基础工作。同时在联合部门之间搭建信息共享平台，保证被征收户的人口数量、被征收房产的权属等相关信息的准确性，避免不法分子虚构相关情况骗取房屋征收补偿款。

　　2. 部门联合认定制。

　　还是依据《新条例》第二十四条的规定，[45]未登记建筑的认定也涉及多个部门，《新条例》对此没有进一步的细致规定，为了预防认定的随意性和主观性，建议建立联合认定机制。联合认定制是指在联合调查的基础上，由各相关部门共同对涉及房屋征收补偿安置有关内容进行联合认定的机制。首先应由各地政府牵头组建当地房屋征收调查认定工作网络，网络由规划、国土、住建、物价、监察、公安、人社、民政、工商、文化、税务、教育、卫生、国资、经信、体改、区政府等部门共同组成。各网络成员单位主要工作是对前期调查过程中各类产权产籍、房屋性质、安置方案等情况进行调查核实、提供业务指导以及为调查过程中调取涉及房屋征收的档案资料提供便利。联合认定的部门和人员应相对固定，以便于尽快熟悉房屋征收相关情况，提高认定效率。涉及到解释的问题，应由各部门具体认定人员结合工作内容负责解释。联合认定制的实行既有利于安置方案的制定，也有利于各部门间的相互监督。

　　3. 调查结果公示制。

　　《新条例》第十五条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”[46]

　　为了实现房屋征收工作的公平公正公开，建议建立调查结果公示机制。调查结果公示制是指将前期联合调查认定的有关资料在一定范围内通过一定方式进行公示，接受被征收人监督和质询的制度。为了确保房屋征收公平、公正、公开，并为下一步房屋征收实施工作打好基础，各房屋征收实施单位应当将前期调查并经联合认定涉及房屋征收补偿安置有关的产权人、产权面积、附属物登记内容及数量等内容在房屋征收现场分地块（分段）进行公示，接受群众监督及质询。对无异议的应录入电子监察系统，如有异议的，应赴现场重新调查确认。在以后的房屋征收实施过程中，应按公示无异议的内容签订房屋征收补偿安置协议。调查结果公示制是国务院关于房屋征收有关公示制度的深化，通过将有关资料在房屋征收前就公示到位来切实保护被征收人的权益。

　　4. 房屋征收预算审核制。

　　《新条例》第十二条规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位……”.[47]但是资金补偿额度的确定没有具体条款规定，为了预防国有资金的流失浪费，或者出现补偿资金不到位现象，建议建立房屋征收预算审核机制。房屋征收预算审核制是指房屋征收部门依据房屋征收政策，结合房屋征收调查认定资料，对房屋征收项目预算费用进行审核把关的制度。审核过程主要应注意以下方面：一是房屋征收面积和户数。房屋征收调查的面积和户数应以前期联合调查和联合认定的面积和户数为依据；二是房屋补偿价格。房屋补偿的价格应由参与联合调查的估价机构出具书面报告；三是各类补偿补助标准。各类补偿补助标准应由房屋征收管理部门依照房屋征收政策进行把关审核；四是各类综合费用。房屋征收部门应依据现场调查情况提出综合费用的比率。通过房屋征收预算审核，有利于项目按需准备资金，并为后期商谈、协议审核及资金拨付奠定基础。涉及财政投资的，房屋征收部门要会同财政、审计等部门对房屋征收预算进行审核，报上级领导审批后方可实施。

　　5. 现场审核责任制。

　　为了确保房屋征收补偿公平合理，有效预防合同签订过程中徇私舞弊的行为，根据财务管理有关规定，建议成立现场审核责任机制。现场审核责任制是指在房屋征收协议签定和费用结算前对房屋征收补偿进行现场审核的制度。任何项目都应该有严密的组织和实施流程，不管项目大小，都应设立审核小组。房屋征收协议签定后，必须由审核小组审核通过，才可以进行结算和安置。依据现有做法，审核小组一般应由征收部门工作人员、熟悉房屋征收政策的工作人员和财务人员组成，如涉及政府投资的，还应由财政、审计和纪检部门的工作人员参加。审核过程一般要分为初审、复核两个程序。在江苏省淮安市的项目中实现了严把八关十人签字的成功做法，起到了很好的监管作用。具体分为协议签订（2 人签字）、现场复核（2 人签字）、属地居委会证实（1 人签字）、房屋征收政策检查（1 人签字）、审计（1 人签字）、纪检监督（1人签字）、旧房交付（1 人签字）、资金拨付（1 人签字）等八道程序。现场审核责任制可以有效检查具体房屋征收协议签订是否符合规范，是否存在错误或舞弊现象。

　　6. 特殊情况会审制。

　　《新条例》共有三十五条，远远不能覆盖房屋征收补偿各类情况，为此，特殊情况的补偿方式、标准确定以及性质认定，势必成为房屋征收补偿中的常态化工作。此类问题因没有规定，在处理过程中需要适用一些特别法或特殊的行业规定，为此，建议建立特殊情况会审机制。特殊情况会审机制是指由不同层级的会审部门对房屋征收过程中出现的房屋征收政策规定不具体或未规定的内容进行确定和明确的工作机制。

　　会审机制按照层级设置，一般分为小组级、项目部级、县（区）级和市级四个层次。各层级会审内容及工作程序应相对明确，本级无法确定的事项应及时向上一级申报。

　　如房屋征收政策中未明确的各类附属物或装潢项目可以报请项目部级研究同意后，按照评估价格进行补偿；对于房屋征收补偿中有争议的补偿依据需要甄别的，应由项目指挥部牵头，邀请与补偿依据有关的部门共同讨论确定；对于涉及片区内房屋征收操作方式或单项政策调整的，应由县（区）级政府牵头，邀请市级房屋征收管理部门及相关部门共同讨论研究，并按照研究确定的政策严格实施。多层次的会审体系，可以有效解决房屋征收过程中的特殊问题，避免凭个人意志擅自决策，以形成民主、科学的决策机制。

　　7. 补偿情况公示制。

　　《新条例》第二十九条规定，“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”在所有的房屋征收活动中，公开、公平、公正一直被放在首位。实践证明只有在征收过程中坚持阳光操作、公开透明，才能取得群众对征收工作的支持与信任。

　　公开是公平、公正的基础，房屋征收过程中应该公开哪些内容，通过什么形式公开，自上而下一直没有明确的操作模式，因此，我们建议通过建立补偿情况公示制，来解决此问题。补偿情况公示制是指房屋征收项目在房屋征收范围内通过一定的形式在一定范围内将与被征收人有关的补偿情况进行公示的制度。房屋征收过程中，被征收人一般关心的不外乎补偿和安置两个方面，而房屋征收补偿的评估价格在《国有土地上房屋征收评估办法》（建房[2011]77 号）第十六条中已明确规定，要求“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示”.但是对于确定补偿总额的合法房屋面积和装潢附属物补偿项目及标准等内容却一直羞羞答答地藏于后面。

　　因此，补偿情况公示制的核心就是将现有房屋中的补偿结果、合法房屋面积、附属物的补偿项目、标准以及具体安置房屋的套数和面积进行公示。具体的公示形式建议在每个房屋征收项目设立电子屏幕，滚动公示上述内容。房屋征收补偿公示制有利于被征收人对房屋征收补偿的监督，有利于防范和杜绝房屋征收腐败。

　　8. 房屋征收项目审计制。

　　《新条例》第二十九条规定，“审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。”房屋征收项目审计是对一个房屋征收项目建立的一种独立的评价活动，并作为对该项目房屋征收全程进行审查和评价的一种服务。通过建立房屋征收项目审计制度，可以有效制止房屋征收中违规违纪现象，保护国家财产（现在所有征收项目资金都是由政府统筹统支，应该视为国有资产）；可以披露房屋征收补偿资料中存在的错误和舞弊行为，保证补偿信息资料真实、正确、及时、合理合法地反映事实；可以配合纪检监察部门，打击各种房屋征收活动中的经济犯罪活动。