地方政府旧城改建房屋征收中的法律问题探讨

　　摘 要
　　
　　自上世纪 80 年代以来，旧城区改建一直在我国的城市现代化建设过程中发挥着举足轻重的作用。旧城区改建不仅解决了困扰我国城市发展的土地问题，还能够集中社会力量在短期内使城市面貌发生翻天覆地的变化。2011 年 1 月 21日国务院公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》），将旧城区改建列为“为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行国有土地上房屋征收的情形之一，并且明确了旧城区改建实施国有土地上房屋征收的条件和征收程序。但地方政府在实施旧城区改建房屋征收的过程中，却产生了诸多法律问题。本文将对因旧城区改建需要实施国有土地上房屋征收的几项主要法律问题进行逐一分析研究，为《征收补偿条例》的正确实施提供理论支撑。

　　一、旧城区改建在当前的社会发展条件下所具有的现实意义。在经济上，旧城区改建助涨了房地产泡沫的膨胀，也给金融安全带来了威胁；在政治上，不利于服务型政府的建设和法治社会的建设。

　　二、因旧城区改建需要实施国有土地上房屋征收的主体为“市、县级人民政府”,它的范围包括地级市、县级市、设区市的区、直辖市的区人民政府，以及某些特区、林区人民政府。直辖市人民政府不是房屋征收主体，开发区管委会的房屋征收主体资格则受限于设立该开发区的政府机关的授权情况。

　　三、因旧城区改建需要实施国有土地上房屋征收的对象确定为“危房集中、基础设施落后等地段”.在实际操作中，判断“危房集中、基础设施落后等地段”应当以危房鉴定、房屋状况调查及居民意愿等客观因素为判断依据。

　　四、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对因旧城区改建需要实施国有土地上房屋征收规定了较为严格的程序，但在实践中，政府部门为了追求速度，经常违反法定的征收程序，而对这些违法行为的监督、惩罚不能落实，导致房屋征收过程中的违法行为更是有恃无恐。同时《征收补偿条例》规定的征收程序也需要进一步完善，特别是完善决策程序和听证程序。

　　五、公共利益是因旧城区改建需要实施国有土地上房屋征收的必要条件，旧城区改建的公共利益性的认定是旧城区改建相关法律问题的关键点，也是难点。旧城区改建的公共利益性可以从实体和程序两个方面进行认定。从实体上判断，旧城区改建应当遵循公开透明原则、必要性原则、满足回迁需求原则、经济效益与社会效益并重等原则；从程序上建议，旧城区改建应当履行房屋状况调查、危房鉴定、规划认定、人大审议等程序。

　　六、房屋征收后收回的国有土地使用权的处置要体现旧城区改建的公益性需求，因此要对以出让方式处置征收后收回的国有土地使用权进行严格限制。

　　采用招、投标的方式出让，能够对受让方的设计、建设活动进行有效限制，应当广泛采用
　　
　　关键词：旧城区改建，房屋征收，国有土地，公共利益　　
　　
　　引 言
　　
　　旧城区改建自上世纪 80 年代以来一直是我国城市建设中的重要问题，它不仅是解决制约我国城市发展土地问题的良方，还是我国的城市面貌在短期内发生翻天覆地变化的重要推手。2011 年 1 月 21 日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收补偿条例），更是将旧城区改建列为“为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行城市房屋行政征收的情形之一。由此可见，国家仍然肯定和支持旧城区改建在我国城市的现代化建设中继续发挥重要作用。

　　《征收补偿条例》的颁布实施，让人民群众看到了希望，希望它对于遏制怨声载道的房屋拆迁能起到立竿见影的效果。但现实情况是，拆迁不仅没有收敛的迹象，反而愈演愈烈，因为从《征收补偿条例》里，政府找到了进行房屋拆迁的最好依据--以旧城区改建的名义实施房屋征征收。

　　旧城区改建，并不是一个明确的法律概念，且这个词语的应用范围不仅仅在法律范围内，所以从法律角度进行明确定义是极困难的。但通过《征收补偿条例》第八条的规定，我们还是可以看出，因旧城区改建需要进行房屋征收有明确的限定条件：一是由政府组织实施；二是依照《城乡规划法》有关规定组织实施旧城区改建；三是只能是对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建；四是为了公共利益的需要。这些限定条件本身是积极的，但文字表述的局限性是所有法律条文的共同特征，法律规定得再具体，也有不能详尽的地方。同时又由于缺乏对“旧城区改建”的详细解释，导致《征收补偿条例》在实施过程中出现偏差，现实中经常出现“旧城区改建”将建成不到十年的房子也纳入房屋征收的范围之内。这样的旧城区改建不仅不能实现旧城区改建的目的，相反还造成了严重的资源浪费、引发突出的社会矛盾等社会问题。为什么在有法可依的情况下，旧城区改建的房屋征收仍然混乱不堪？本文将根据《征收补偿条例》的规定，围绕相关立法及法律适用对旧城区改建中房屋征收问题进行分析研究，以为《征收补偿条例》的正确实施提供理论支撑。
　　
　　目 录
　　
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　　引 言
　　一、 旧城区改建的现实意义
　　（一） 对中国经济的影响
　　（二） 对于建设现代服务型政府的重要性
　　（三） 对于建设法治社会、维护转型期社会稳定的重要性
　　二、 旧城区改建中房屋征收的主体
　　（一） 对“市、县级人民政府”的理解
　　（二） 直辖市不是房屋征收的主体
　　（三） 开发区管委会的房屋征收主体资格的确定
　　（四） “市、县级人民政府”的具体范围
　　三、 旧城区改建中房屋征收对象的确定
　　四、 旧城区改建中房屋征收的程序
　　五、 旧城区改建中房屋征收公共利益的界定
　　（一） 公共利益的概念
　　（二） 房屋征收公共利益界定的不足
　　（三） 界定房屋征收符合公共利益需要的原则及具体措施
　　（四） 旧城区改建中房屋征收的公共利益界定的程序建议
　　六、 因旧城区改建实施房屋征收后国有土地使用权的处置
　　（一） 国有土地使用权的法律性质
　　（二） 旧城区改建中房屋征收实施后国有土地使用权的处置方式
　　（三） 旧城区改建中国有土地使用权取得在现实中的困境
　　（四） 旧城区改建中国有土地使用权出让方式的新思路
　　结 语
　　参 考 文 献
　　致 谢