世界主要国家跨国并购国家安全审查制度的比较

　　2世界主要国家跨国并购国家安全审查制度的比较

　　2.1世界主要国家跨国并购国家安全审查制度的历史沿革

　　2.1.1美国跨国并购国家安全审査制度的历史沿革

　　在制度设计方面，美国最早重视国家安全的保护并开创了这个新制度。《1950年国防产品法》、《国际紧急经济权力法》和《反垄断法》以及一系列相关的行政命令等等都对国家安全审查制度进行了规定。8 1975年，美国福特总统专门签发法令，成立专门负责美国的跨国并购国家安全审查的机构，夕卜国投资委员会（简称“CIFUS”）。1988年，美国颁布《埃克森一佛罗里奥》修正案，这部法案成为美国保护国家安全，应对跨国并购的基本法。同年，美国总统再次签发12661号法令，授予CIFUS专职评估跨国并购对美国国家安全影响的职能。9 9.11事件以后，美国对于国家安全的重视程度进一步升级，于2007年颁布了《外国投资和国家安全法案》（简称“FINSA” ）对CIFUS的组成部门进行扩充，扩大其审查范围，完善其审查程序。

　　2.1.2日本跨国并购国家安全审查制度的历史沿革

　　由于日本从德川幕府统治时期就开始奉行闭关锁国政策，严格限制对外贸易，所以日本在早期并没有建立关于对外投资方面的制度。随着明治维新运动的开展，日本开启了现代化的大门，但是由于本国的统治阶级受“经济民族主义”思想的影响，他们希望依靠本国的力量振兴民族经济，因此，他们针对外国直接来日投资规定的非常严格。二战后，日本逐步开放，二十世纪五十年代日本颁布了《外资法》，虽然该法规定外资企业来日本投资要进行逐一的审查但是规定已经没有那么严格了。之后的十几年间，日本的经济增长率平均超过10%,经济的高速增长，吸引了大量外资企业来日投资。从上世纪七十年代末年到八十年代初期，日本一共进行了五次资本自由化的措施，这些举措为外资的大量涌入创造了更加便利的条件。到上世纪八十年代，受世界经济危机的影响，曰本只靠自己己不能解决经济萧条，失业人口增加，人民生活困难的窘况。在这种情况下，日本把外资作为推动日本经济发展，促进就业，增加人民收入，提高人民生活条件的重要工作。一方面，日本发表《对日投资会议斧明》，“日本对于外国投资者直接来日进行投资表示大力的支持和热烈的欢迎”;另一方面，日本政府成立了 “对日投资商业支援中心”和“对日直接投资综合指导窗口”,这两个部门成立的目的就是专门为吸引外资提供更好的服务。

　　2. 1.3加拿大跨国并购国家安全审查制度的历史沿革

　　在制度设计方面，美国最早重视国家安全的保护并开创了这个新制度，但是加拿大却成为了世界上最早用成文法的形式对跨国并购国家安全审查制度予以具体规定的国家。上世纪中期，加拿大经济迅速发展，其中外商投资为经济发展做出了突出贡献，但是因为在法律制度方面规定的不具体、不完善，在一些关系国民经济命脉的重要行业，石油、天然气开釆和机械制造等，这些行业的一半以上都被外商投资所控制。这不仅严重制约了加拿大民族工业的发展，而且引起了加拿大政府对国家安全的担忧。据此，加拿大开始了一系列法律制度的建设，引进外资的同时注重对国家安全的保护，分别于1973年和1985年颁布两部法律《外国投资法》和《外国投资审查法》。加拿大还成立了投资局，政府希望通过外资手段规制外资并购以此作为保护国家安全的一种措施。进入新世纪以来，加拿大国家安全的保护程度进一步级，其在2005年7月出台《外国投资审查法》修正案，这标志着真正意义上的跨国并购国家安全审查制度在加拿大的建立。

　　在制度设计方面，美国最早重视国家安全的保护并开创了这个新制度，但是加拿大却成为了世界上最早用成文法的形式对跨国并购国家安全审查制度予以具体规定的国家。与美国、加拿大相比，日本受长期闭关锁国政策的影响，其制度建设起步较美国、加拿大晚，制度也不如他们成熟，这有可能是由于日本对于外资的进入总是持比较谨慎的态度。直到上世纪八十年代，日本发表《对日投资会议声明》，表明日本热烈欢迎外商来日直接投资。但是相同的一点是，为了适应新时期的需要，这三个国家对于国家安全的重视程度不断升级。

　　2. 2世界主要国家跨国并购国家安全审查制度的主要内容

　　2.2.1审查机构方面

　　（一）美国

　　外国投资委员会（CIFUS）是负责审查跨国并购对美国国家安全影响的专门机构，为了扩大安全审查范围，使安全审查范围更加标准化和行业化，美国分别于2003年和2007年，将国土安全部、劳动部、能源部、国家情报局加入外资投资委员会。‘2这意味着美国跨国并购国家安全的审查范围不仅仅在是针对经济安全和国防安全而且涉及到能源安全和信息安全等。除了外国投资委员会，在美国总统拥有国家安全的最终决定权，只有总统才有权利终止一项跨国并购项目。另外，外国投资委员会有向国会报告的义务，可以说国会是国家安全审查的监督机构。

　　（二）日本

　　按照外汇法的规定，大藏省联合其他部门共同负责日本的跨国并购国家安全的审查工作。根据日本《外汇与外贸管理法》，资本交易的许可权由大藏大臣行使，其还可以根据法律发布紧急命令终止贸易的进行。此外，大藏省内部还设立审议会，其可以对国家安全审查提供建议或者咨询。在日本，除了大藏省以夕卜，还有法务省、经济产业省等部门他们共同构成了日本跨国并购国家安全的审查机构。

　　（三）加拿大

　　《加拿大投资法》以及《投资国家安全审查条例》规定，加拿大由工业部负责跨国并购国家安全审查，其中总督行使决定权，部长行使执行权，其还规定只要达到一定金额或者涉及到一些敏感领域或行业就要进行国家安全审查。在加拿大，当部长认为一项跨国并购有可能对加拿大的国家安全造成不利影响时，他就可以请求总督对此项并购进行国家安全审查，总督可以根据法律的规定采取任何措施，甚至决定终止该项投资。

　　2.2.2审查对象及标准方面

　　（一）美国

　　1988年，美国通过的《埃克森一佛罗里修正案》将跨国并购国家安全的审查对象设定为“外国人”.其中，对于外国国民美国采用国籍标准，而对于外国实体采用的是控制说，而不是成立地标准，其包括联合集团、信托、公司或其他任何组织以及任何政府或者政府资助的机构等，他们如果受外国利益控制或者能够受外国利益控制的就必须要接受国家安全审查。随着外国投资委员会的发展，其对“外国人”的定义做出了进一步的完善，其规定外国利益的控制必须具有现实可能性，而不是某种微小的可能性，同时用“受到控制或能够受到控制”替换了原来暂行条例中“受外国利益控制或可能控制的实体”的规定，目的是赋予“外国人”这一标准以明确性，减少模糊性和不相关性。'3关于审查标准，美国关键还是看跨国并购是否威胁其国家安全。而对于国家安全的定义其随着美国本土政治、经济、国防、外交的情况的变化而有所不同，所以外国投资委员会对于国家安全的审查标准只作了原则性规定，其规定十分笼统，为以后的实践操作预留了很大的空间。“9.11”事件以后，美国对于国家安全的重视程度进一步升级，也因此将国家安全的内涵进行了扩充，“国家安全”的审查重点不仅仅是技术转让和涉及国防的工业上而且只要涉及美国重要的基础设施的外国投资都要进行十分严格的审查。

　　（二）日本

　　日本的《外汇与外贸管理法》中将外国投资者作为跨国并购国家安全的审查对象。日本《外汇与外贸管理法》中对外国投资者进行了四种分类。'4根据《外汇及外贸管理法》的规定，如有有下列可能即应接受财政部长或其他的主管部的部长的强制审查，对于有可能威胁国家安全，扰乱社会公共秩序的，妨碍公共安全保护及对日本正常经济管理产生重大不利影响的等等，凡是涉及到上面的规定的都要接受强制审查。15

    （三）加拿大

　　非加拿大人对加拿大企业的并购或者在加拿大的新建投资是加拿大的重点审查对象，其中对于外国国民加拿大采用国籍标准，对外国实体采用的标准则要根据《加拿大投资法》的具体规定，该法规定对于任何实体而言，若其控股股东是“加拿大人”则该实体是“加拿大人”.对于股东人数众多旳公司，公司身份则取决于董事会成员公民身份或永久居民身份。如果2/3以上的董事会成员是加拿大人，而且该公司实际上并非通过持股控制，则该公司也被认为是加拿大人。反之，该公司就是“非加拿大人”.

　　在审查标准方面，加拿大同美国一样没有具体界定国家安全的定义，而是在尽量模糊国家安全概念的基础上最大限度的罗列了跨国并购国家安全审查制度应当考量的因素，同时还规定工业部长要审査跨国并购是否威胁国家安全。

　　根据《外商投资法》工业部在进行安全审查时需要把以下几个因素作为作为重点进行考察：投资对于加拿大境内就业、加工、出口的影响；投资对加拿大同种产业对世界竞争力的影响；投资对加拿大民族企业的影响；投资对加拿大企业内部竞争的影响等等。同时加拿大将金融、能源、交通及文化与通讯规定为敏感行业，对涉及这些敏感行业的投资加拿大要进行严格的审查甚至是禁止。

　　2007年，《加拿大投资法》颁布，其针对外国政府控制的实体进行的并购又规定了几项标准，这表明加拿大对于国家安全的重视程度进一步升级。

　　2.2.3审查程序方面

　　（一）美国

　　美国的审查程序分为四步。（1）申报。申报分为自愿申报和机构申报。交易中的任何一方都可以主动申请要求审查机构对于并购是否影响国家安全进行审查，而机构申报是指，只要外国投资委员会中的任何一个部门，有充分的事实及理由认为该交易有可能对美国的国家安全产生不利影响时，则其就可以向外国投资委员会主席提交审查报告，一旦成员提交了审查报告，通知了交易双方，则标志着审查程序的启动。（2）初审。为了保证审查的效率以及避免商机延误，损失交易双方的经济利益，外国投资委员自收到审查报告之日起最长不能超过90天结束审查程序，其中，初审的一般期限为30天。（3）调查。外国投资委员会经过初步审查，如果没有充分的证据证明该交易将严重影响国家安全，则审查终止。但是对于以下三类案件必须进入45天的调查期。一、经调查确实威胁到美国国家安全的案件，二、为外国政府控制的并购案件，三、为外国人拟控制美国关键基础设施的案件。调查结束后，投资委员会将调查报告提交总统建议总统采取行动。如果各成员机构对于交易是否威胁国家安全不能达成一致意见，则需要在报告中阐述各自不同的看法，由总统裁决。“（4）总统决定。审查机构只有作出建议和意见的权利，没有采取行动的权力，最终的决定需要总统作出，总统在收到调查报告时15天之内要作出是否禁止或者允许该项交易的决定。

　　（二）日本

　　日本跨国并购国家安全审查制度的审查程序分为申报、审查、救济及投资者权利保护、对等审查。（1）申报。凡是有可能涉及国家安全的跨国并购投资者都必须向审查机构申报。（2）审查。一般来说，如果没有特别障碍，国家安全的审查期限是1个月，如果有特殊情况，例如该投资有可能威胁国家安全或者需要审查该跨国并购以判断其是否会妨害国家安全、危害日本公共秩序或产业政策等等，这时审查期限可以延长到4个月。在审查中如果发现存在危害国家安全、危害日本产业政策或公共秩序的情形，此时的审查期限可以在延长1个月，也就是5个月，但是投资者在审查期间不能够进行投资活动。（2）救济及投资者权利保护。如果交易中的任何一方对于审查结果不服，可以向部长提起复议。如果对于复议结果仍然不服的话，交易双方中的任何一方都可以向法院提起诉讼。但是需要注意的是复议是诉讼的前置程序。（3）对等审查。根据《外汇及外贸管理法》有以下两种特殊情况可以进行对等审査：第一，假如其他国家对日本投资者的投资进行审查，那么日本可进行对等的审查；第二，假如经查明日本本国的投资是为外国投资者服务的，那么此项投资仍必须接受审查。18

    （三）加拿大

　　在审查程序方面，与其他国家相比《加拿大投资法》的规定是最为详细的，其对于投资者的保护也是最有利的。根据非加拿大人在加拿大投资的不同情况，法律予以区分。针对外商在加拿大建立新企业，只需要经过申报就可以进行投资。第二种情况相对来说比第一种情况复杂，当外商对加拿大特殊行业进行投资或收购加拿大现有企业或是外国投资者并购加拿大企业的股份实现对加拿大企业的控制时，出现法律规定需要进行国家安全审查的情形时，外商不仅仅需要进行申报还需要对其进行深入的审查。针对第二种情形下的投资，根据《加拿大投资法》，其国家安全的审查程序分为四步。（1）程序启动。程序启动由部长通知。当部长有理由认为外商投资有可能损害国家安全时，可以向总督提出建议，总督应当在25天内根据部长的建议作出是否审查的决定。（2）申报。当总督决定某项投资需要进行安全审查时，非加拿大投资者应当根据法律的规定提交申报材料，同时加拿大法律鼓励非加拿大投资者在进行投资之前或提交申报材料之前与加拿大工业投资部门进行联系，尽可能将交易引向有利于加拿大方面，以节约双方成本，提高效率。（3）审查。部长在接到总督出作的审查决定之日起，应当在45日内对投资者的投资是否威胁国家安全进行审查。部长与相关部门的工作人员协商后，如果认为该投资确定会损害国家安全或者无法根据现有材料判断是否损害国家安全时，应当将情况报告给总督，由总督做出决定；反之，部长向投资者作出不会进一步审查的通知，审查终结。并且总督做出的有法律效力的决定和命令，根据法律的规定不受司法审查或起诉。（4）救济及投资者权利保护。首先，部长应在发出国家安全审查的通知时告知投资者有申诉的权利。申诉的权利期间为作出通知的次日起30天或部长允许的更长的期间。其次，如果总督认为某项投资有可能威胁国家安全时，可以责令外国投资者改变投资条件后附条件的投资。再次，对法院作出的所有有关针对外国投资者的裁定、命1通过上文所述，我们发现它们的制度设计比较合理，一方面能够吸引外商投资促进本国的经济发展保证综合国力在全球的长胜不衰，另一方面，高度的法制化能够最大程度上保护国家安全。他们健全、合理的制度设计值得1决定权，国会行使监督权，三者既相互合作又相互监督，这样既能提高安全审查的透明度，也能防止权利寻租，防止制度层面腐败，有利于维护美国的国家安全。而日本、加拿大在审查机构的制度设计层面不如美国健全，缺少监督机构，容易导致滥用职权。在审查标准方面，三个国家都没有具体界定国家安全的内涵到底是什么，而是在尽量模糊国家安全概念的基础上最大限度的罗列了跨国并购国家安全审查制度应当考量的因素，这样一方面最大程度的保障了相关部门自由裁量的空间，但是另一方面审查标准的不确定性也会造成审查效率低等问题。在审查程序方面，加拿大的《加拿大投资法》的规定是最为详细的，其对于投资者的保护也是最有利的，它针对非加拿大人在加拿大投资的不同情况予以区分。美国、日本的规定也都比较具体，美国的安全审查程序分为两种：申报和通报，申报是外资主动要求接受审查；而通报是美国外资委员会有理由认为外资企业需要接受审查。而日本的审查程序中的对等审查也具有非常强的借鉴意义，如果经查明日本国居民的投资是为外国投资者服务时，则该项投资仍应当接受审查。可以说在制度设计方面，美国、日本、加拿大的做法值得我们学习和借鉴。

　　2.3世界主要国家国家安全审查制度的新发展

　　进入新世纪以来，随着各国开放程度的提高，世界经济越来越多元化以及分工越来越细致化，各国的国家安全审查制度又有了不同程度的新发展。（一）美国。一方面美国加大国会对国家安全审查的监督。另一方面，在2008年新发布的美国第13456号行政命令中，专门规定了危害减轻协议。这项协议的主要含义是当某项交易未被其他法律条款所充分涉及时，CFIUS或其他代表委员会的领导机构可以通过与当事人达成减轻危害的协议或给当事人强加条件的方式，来降低交易对于国家安全的不利影响。（二）日本。虽然日本的跨国并购国家安全审查制度在《外汇与外贸管理法》中有具体规定，但是在实际运行过程中各部又建立了一套非正式的制度，事前咨询制度，即外国投资者在投资前会向有关部门咨询其是否会受到国家安全审查，如果会则外国投资者会放弃投资，这样使得日本的跨国并购国家安全审查制度在实际中鲜少应用。但是随着近年来日本国家投资数量与数额的大大提高，日本相关部门比如日本大藏省国家调查局希望能够对相关法律予以完善，以适应发展的需要。日本与2006年5月先后颁布日本新公司法和金融产品交易法，同时日本有关经济实可以对有关外资并购立法提出建议（三）加拿大。《加拿大投资法》针对外国国有企业在加拿大本土的投资规定了几项详细的标准，比如，加拿大将一国政府对此国有企业的控制方式和程度纳入了考量范围，加拿大还评估外国企业收购加拿大本土企业后，被收购企业能否继续维持在创新和研发方面的力度，能否继续维持在全球的竞争地位等等；这表明，加拿大对于国家安全的重视程度和保护力度的进一步升级。

　　通过对美国、日本、加拿大跨国并购国家安全审查制度的历史沿革、审查制度的主要内容的阐述，我们发现跨国并购国家安全审查制度并不是一项新制度，美国最早重视国家安全的保护幵创了这个新制度，后来这项制度逐渐被各个发达国家借鉴、创新，并逐渐引用到当今世界经济交往中。比如，加拿大最早以成文法的方式将国家安全审查制度确定下来，同时加拿大也是世界上对这项制度规定最详细的国家。随着各国开放程度的提高以及世界经济越来越多元化以及分工越来越细致化，各国的国家安全审查制度又有了不同程度的新发展，这不仅仅有利于保护本国的国家安全，更有利于世界经济的深入交流，节约交易成本，提高效率。