我国环境行政公益诉讼的构建

　　3.我国环境行政公益诉讼的构建

　　3.1环境行政公益诉讼制度在我国发展现状

　　3.1.1法律规定现状

　　随着新《环境保护法》于去年4月24日被全国人大常委会审议通过，我国法律关于环境公益诉讼的规定进入了一个新的篇章。该法已于2015年1月1日起正式施行，其中第58条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

　　提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。这对于我国环境公益诉讼中的诉讼主体中的社会组织有了更加明确和细化规定。“虽然细化的实操相关司法解释未有出台，但这是对环境公益诉讼基本依据和法律基础给出的基本规定，是构建我国环境公益诉讼制度历史性的跨越。

　　环境公益诉讼制度进入我国法律始于2012年8月通过的新《民事诉讼法》其中的第55条规定”对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是环境公益诉讼在我国立法上首次得到肯定，但经过一年多的实践情况来看，该规定过于笼统，实践操作性不高，缺乏配套的司法解释加以细化，因此通过此途径环境权益难以得到有效及时保护。

　　近日，根据最高院王旭光法官的透露，最高院的法院审判委员会对《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解#》原则上通过了，将于近期正式颁布施行。这是今年颁布的第二个有关于环境责任纠纷案件审理的司法解释了。这一司法解释，不仅能适用于普通的民事环境侵权案件，更重要的对于环境民事公益诉讼的案件也有知道作用。虽然这与行政环境公益诉讼的建立还有所距离，但是不得不说这是我国在环境公益诉讼上的一个进步，将为我国环境公益诉讼的司法实践做出更加明确的指导。“

    3.1.2司法实践现状

　　随着我国经济发展，以及长期以环境换发展的经济发展模式的影响，环境问题凸显，越来越受到人们的重视，柴静的《弯顶之下》就深刻的记录了我国雾霾问题，并且取得人们广泛关注，而在司法实践领域，也出现了全国首例检查机关提起环境行政公益诉讼的案件，2014年10月20日，贵州省毕节市金沙县检察院作为原告将环保局告上了法院，诉讼理由是环保局怠于行使对于逾期不缴纳排污染企业的处罚的这一不作为。最终该案以环保局对违法企业进行了处罚，检察院主动撤诉和解结案。本案虽未进行法庭上的真正审理，但是作为我国首例环境行政公益诉讼无论是在理论上还是实践方面都有着积极意义，这有效推动了环境公益诉讼的立法工作，同时开启了检察机关作为公益诉讼原告提起公益诉讼的新模式。23但是也应该看到，从法院现今审理环境行政公益诉讼案件的情况来看，我国每年发生的环境行政案件与实际存在的环境行政违法事件比起来只占其中很小的一部分，与我国环境问题严重、行政机关的行政行为存在违法或不作为现象的事实比例严重的不符。社会公众更愿意釆用非诉的手段来维权，这一方面源于我国民众诉讼意识有待加强，另一方面也是相关环境行政公益诉讼并未有真正建立，不具有可操性且胜诉率低等情况造成，使得我国环境行政公益诉讼的司法实践并未有真正展开。而现实是环境公益侵权现象日益增多，如何有效的保护环境公益，维护民众的环境权益是我们必须解决的实际问题。随着我国政府环境保护意识增强，以及民众对于环境公益的重视，政府和社会大众越来越意识到对于我国建设环境行政公益诉讼的必要性。

　　3. 2原因分析

　　3. 2.1环境行政公益诉讼还未真正建立

　　虽然新《环保法》已经出台，但其中只有对环境公益诉讼的概括式规定，而环境公益诉讼包括民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼。民事环境公益诉讼已经通过《民事诉讼法》第55条确定，但后者并未在新修改的《行政诉讼法》中有体现，而环境公益诉讼进入《行政诉讼法》将是其在我国发展的关键一步，需继续通过相关立法和司法解释加以明确。

　　3. 2. 2.对于提起环境行政公益诉讼主体的严格限制

　　新《环保法》中规定了符合相关规定的社会组织可以提起环境行政公益诉讼，未将诉权赋予公民个人。立法机关之所以对公民诉权做出限制性规定，主要是害怕”滥诉“行为出现，加大治理环境的诉讼成本，反而更不利于环境保护。所以立法采取稳妥的方式，只赋予符合条件的社会组织享有提起环境公益诉讼的权利。但是，值得关注的是环境公益诉讼的背后侵犯的是公共利益，公益中包括个人利益，相较于社会组织，公民个人出于对个人权利的保护会更加积极的行使诉权，将环境公益诉权主体扩大到公民同时新《环保法》虽然对相关社会组织的诉讼主体进行了限定，但并未明确”法律规定的机关“的范围，使得政府机关在实践中可能造成互相不作为或者有关机关不能全力监管的情况。

　　3. 2. 3欠缺具体的实操规则

　　新《环保法》的规定虽然给我国环境公益诉讼提供了基本依据和法律基础，但是第58条只是粗线条的规定了环境行政公益诉讼制度，并未有细化的具体规则，因此在实际案例中可操作性比较差。我国的宪法和法律中规定了公民具有检举权和控告权。在传统行政诉讼中，公民有权受直接影响的具体行政行为提起诉讼，但是在环境行政公益诉讼中，因为它侵害主体范围大、持续时间长的特点，在法律制度规定上更担心滥诉的出现，所以对于环境公益诉讼实操性的司法解释缺乏规定，这不仅导致法院在处理有关公益诉的情况下对环境公益诉讼不立案、不受理情况的出现，而且还为法院适用法律审理、判决相关案件带来很大困难。

　　因此，新《环保法》和新《民诉》中对于环境公益的切实保护规定将很难实现。其实维护公民检举控告权和避免滥诉之间是可以找到平衡点的，设置环境公益诉讼的前置程序就是一个可行的办法。

　　3. 2. 4可提起诉讼旳社会组织意愿不够或能力不强

　　我国的社会环保组织大多建立时间不长，人员不稳定，同时资金来源相对缺乏，与相关政府机关和企业相比，相对弱势。再者，我国大多民间环保组织中并未有行政环境公益诉讼的经验，缺乏相关人才的引进，以上情况都导致了虽然新《环保法》和新《民事诉讼法》出台，但真正提起诉讼出来维权的还很少。

　　3. 3建构我国环境行政公益诉讼制度的原则

　　3. 3.1以保护环境公共利益为原则

　　环境行政公益诉讼的本质就是想要通过司法途径干预不合法或不作为的行政机关的行政行为来保护环境公益。因此，在我国构建环境公益诉讼过程中，要以保护环境公共利益作为制度设计的指南，这样才能真正达到保护环境的目的。

　　例如，在制度设计中扩大原告诉讼范围，对相关行政行为有更明确更规范的管理；扩大原告诉讼主体范围，使得更多社会团体和有关组织甚至是公民个人在受到环境侵害时不会出现不能诉的情况等243. 3. 2以国家适当干预为原则。

　　由于环境公益诉讼的特殊性，诉讼当事人在整个诉讼过程中不仅要耗费大量的人力、物力和财力，同时诉讼结果往往不能直接给起诉个人或者团体直接带来利益的增加，甚至还会有败诉的风险，这种特性在公民的维权意识不强，有关社会团体和机关力量薄弱时，学习德国的检察机关拥有诉权就显得尤为必要。一方面检查机关作为国家的公权力介入，有公民、社会团体所没有的力量优势，在收集证据方面、在执行监督方面能达到更好的？效果，使得原被告双方的地位趋向于平衡；另一方面也显示国家对于环保公益事业的重视。同时对于在制度上举证责任的分配、诉讼费用的承担规定都需要以国家适当干预为原则作出明确切实的规定。

　　3. 3. 3适当激励原则

　　出于上述对于公益诉讼特征的分析，现实中，公民、有关社会团体和机关往往诉讼动机不强，不愿意为了与自身无直接利害关系的诉讼花费大力的时间、金钱，同时在诉讼中原被告双方地位悬殊，原告在诉讼中很难以坚定的信念坚持维权，因此为了鼓励原告维护公益的行为，原告在胜诉后可以给予适当奖励，鼓励更多的公民、法人和社会组织参与到环境公益诉讼中来。

　　3. 4建构环境行政公益诉讼制度的具体规则

　　3. 4.1设置诉讼前置程序

　　设置诉讼前置程序，不仅有利于促使被诉机关及时改正不合法或不作为的行政行为，而且也在达到了维护环境公益的目的下，科学地减少了诉讼成本。环境行政公益诉讼的目的在于监督行政机关的行政行为而不一定要为了诉讼而诉讼，因此原告在提起环境行政公益诉讼时可以结合我国国情借鉴美、日等国家的诉前程序，比如在起诉后给予被告60天的改正期或者向有关单位先提出申请，对申请不服，再提出诉讼这样的规定，不仅给予了行政机关时间改正，维护了其形象，同时也节约了司法成本，对于我国司法资源紧张的现状来说也值得考虑。

　　3. 4. 2我国环境行政公益诉讼的管辖权

　　我国行政诉讼法以级别管辖为原则，当被告为县级以下的行政机关由基层法院管辖；当被告为县级以上行政机关才由中级以上法院管辖。以指定管辖为补充，即根据现实需要，为了避免地域保护现象的出现，上级可以审理下级法院管辖的一审案件，或者上级法院可以通过移送审查的方式将案件交给下级法院审理。我国法律虽然规定了我国法院审判不受行政机关干预的原则，但是由于司法机关在财政上还是依赖于行政机关，因此在司法实践中，某些地方的行政案件审理还是阻碍重重。而此时如果上级法院将自己的一审案件指定给下级审理，特别是环境行政公益诉讼的案件，影响大且牵涉广，将有可能导致地方法院在压力之下不判或轻判，构建环境行政公益诉讼的目的将大打折扣。因此，在环境行政公益诉讼中应该严格限制制定管辖的使用。

　　同时，在我国行政诉讼管辖中设有基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高院管辖四类。根据我国司法实践的情况，基层人民法院案子多、任务重。如果将环境行政公益诉讼纳入基层法院，将进一步加重他们的任务，导致案件的积压，同时还有可能导致法院审理效率的降低，从而环境公益的保护力度将大大降低。更为重要的是，基层人民法院，由于级别比较低，有可能会产生地方保护现象和案件审理艰难的情况。由于环境行政公益诉讼大多影响大、范围广，根据此特点，笔者认为应该将环境行政公益诉讼的审理设置由中级人民法院管辖。

　　3. 4. 3我国环境行政诉讼中原告的资格

　　根据新《民事诉讼法》第55条和新《环境保护法》第58条，我国环境公益诉讼的原告主体为法律规定的机关和有关组织，新环保法对于有关组织规定有所细化，为依法进行登记且从事5年以上环保事业，无违法记录的社会组织，关于法律规定的机关仍未有明确规定。原告资格的不明晰和狭窄范围使得实践司法中环境行政公益诉讼很少被提起。

　　作者认为，环境行政公益诉讼应该赋予公民诉权。虽然我国只允许对所诉行为有直接利害关系的人作为原告，但由于所诉行为的影响是长期的、持续的，短期内没有直接影响的，可能过了一段时间后也成为了直接影响者，因此作者认为，应该俗语普通公民诉权以更好地维护公益。同时处于现阶段我国公民的法律素养有待加强，有些观点认为公民如被纳入诉讼主体范围将导致滥诉的情况。但作者认为首先诉讼权是公民应享有的一项基本权利，且行政公益诉讼是为了维护国家利益和环境公共利益而提起的，更应该鼓励代表不同利益的广泛公民参与，虽然我国诉讼中规定的原告必须具有法律上的直接利害关系，但环境公益诉讼由于其特殊性，直接利害关系人很难短时间内确定，而且影响范围往往难以估计，所以间接利害关系人应该也赋予其诉讼主体资格。25当然前文所讨论的赋予公民诉讼主体资格是应然的情况，就我国现在的国情和国民的法律意识而言，实然的情况我国还有很长一段路要走，实现起来有难度。

　　况且只赋予公民诉讼主体资格，对于我国现阶段公民法律素养有待提高的情况下，实践情况可能也并不理想，对于行政机关处于强势地位的现实国情显然是不够的，我国应根据自身情况结合德国的检察官公益诉讼制度经验，赋予检察机关作为公益的代表人，代表国家依职权主动提起对于环境行政部门的违法行政行为或不作为的环境行政公益诉讼的制度，从而可以有效地弥补公民和社会组织监督力度上的不足，同时有利于诉讼目的的尽快实现。26同时结合美国环保组织的经验，在环境行政公益诉讼过程中，环保组织也是重要的力量维权力量，它无论是在证据的收集上、出庭的影响力上还是在执行监督上都比普通公民有更大的优势。

　　3. 4. 4我国环境行政诉讼中的诉讼范围

　　美国的司法审查范围包括了对于抽象行政行为的审查。德国《联邦行政法院法》规定，纠纷如果不属于宪法的范围，此纠纷又违背联邦法律规定能被其他法院受理的情况下，那么此纠纷可以提起行政诉讼解决。因此说明了德国也把抽象行政行为纳入到了受案范围。日本也同样根据《法院法》的规定，确定了抽象行政行为在司法审查的范围内。由上述可知，发达国家大都把抽象行政行为纳入到司法审查的范围内。

　　我国在新《行政诉讼法》第五十三条中规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。说明我国也已把部分抽象行政行为纳入到行政诉讼的审查范围，对于环境行政公益诉讼来说，更是应该把抽象行政行为纳入到审查范围。从抽象行政行为的特点出发，它针对的一般不是个别人或法人，它的适用范围一般是不特定的多数公民、法人或者其他组织，且具有反复适用的特点，因此抽象行政行为的不合法将导致多数人受到侵害，侵害的范围、程度都比具体行政行为要大。其次，抽象行政行为是具体行政行为做出的依据，要想从根本上纠正不合法或不作为的具体行政行为，对于抽象行政行为的纠正是源头。因此为了更加有成效的纠正不贪法、不作为的行政行为，保护公众环境权益，损害环境的抽象行政行为也应与具体行政行为一起成为我国环境行政公益诉讼的司法审查对象。

　　笔者认为，出于对于环境脆弱，牵涉面积广，影响大等特点考虑，如果只对具体行政行为审查治标不治本，不仅不能快速见成效，同时还有可能在违法抽象行政行为的指导下产生多个违法具体行政行为的出现，花费过多的司法成本。因此我建议我国在行政诉讼在环境公益范围适当放宽司法审查的范围，如对于大型工程环保设备的制度标准、行政机关环境政策等可以提起诉讼。

　　环境行政公益诉讼的司法审查范围除了不合法的环境行政行为，还应该包括行政机关的不作为。国家公权力下分为多个行政机关部门，分别行使不同的权利和义务来管理国家事物。而我国的环保事业随着经济发展，环境恶化加剧，21世纪以来越来越受到国家重视，但是由于我国环保事业刚起步，责任分配不够明晰，再加上部分政府机关思想意识上不够重视，经常会有缺位，不作为的现象出现。而行政机关环境行为的不作为也将导致环境监管不力，引起一系列环境污染问题，因此行政机关的不作为也应纳入审查范围，当然有关法律法规也应该尽快明晰各部分的全责，使得有法可依。

　　3. 4. 5我国环境行政诉讼中举证责任分配

　　《行政诉讼法》中对于举证责任的规定为被告对作出的具体行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。新《行政诉讼法》第三十八条中规定在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

　　环境行政公益诉讼属于行政诉讼，应该采用行政诉讼举证责任倒置原则，由被告承担举证责任，这同时也符合此类诉讼原被告在取证能力上不平等的特点。当然由于环境行政公益诉讼区别于普通的行政诉讼，在举证责任的分配上还应考虑一下几个要素：

　　第一，作为原告的检察机关与公民个人、社会组织应该在举证责任上区别对待。检察机关作为国家的法律监督机关，是我国公权力的象征，代表人民行使权力，这#与其他诉讼主体存在着重大差别。检察机关拥有这丰富的专业知识和实战经验，有着国家权力作为支撑，在诉讼中与其他诉讼主体相比，有着较高的法律地位与条件。

　　第二，根据上述对于我国环境行政公益诉讼范围的讨论可知：受案范围既包括行政作为和行政不作为两种方式，同时还包括具体行政行为和抽象行政行为。根据不同的组合形式，举证责任分配也应该相应有所差别。对于损害不特定多数人环境权益的行政作为行为为受案对象而言，由于受益人大多不会主动提供证据，因果关系复杂，取证困难，因此原告只需类似民事环境侵权证明环境公益受到损害或威胁即可，承担是初步的证明责任。受案后被告需证明自身行为的合法性，行政行为与损害事实的发生或发展无因果关系等事由，当然若原告是检查机关，则必须比其他诉讼主体提出更详细初步证明并有还需证明行政行为具有违法性。对于损害不特定多数人环境权益的行政不作为行为为受案对象而言，检查机关不仅要证明损害事实的存在，同时也要证明所诉行政机关具有作为义务，而普通公民只需证明损害事实即可。对于抽象行政行为为对象的案件，所有诉讼主体只有初步证明责任，其他证明责任由行政机关承担，这是由于抽象行政行为检查机关、公民个人和社会团体并无调查和审查权。

　　3. 4. 6我国环境行政诉讼的诉讼时效

　　普通的行政诉讼的诉讼时效为自知道或应当知道做出行政行为之日起6个月。环境保护法第四十二条规定：”因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年。“可见，民事环境污染损害赔偿诉讼的时效为三年。但由于环境行政行为侵权由于其范围的不确定性和影响的滞后性，诉讼时效的限制将使得多数环境侵权很难被追究，不利于环境公益的保护，且如上所说环境污染损害有间接性、潜。伏性、长期性、遗传性等的特点，直接的和必然的因果关系链在环境污染损害赔偿诉讼中是无法找到的，受害人往往”难以知道“或根本就”不知道“受到的是什么损害。因此环境行政诉讼的诉讼时效不受约束。我国现行法律具有关于诉讼时效的规定，要求纠纷必须在诉讼时效内起诉，否则丧失胜诉权，并且根据我国《民法通则》第137条规定，最长时效为从权利被侵害之日起不超过20年，这样的规定如果也被继用于环境行政公益诉讼，环境侵权行为将很难被追诉。27笔者认为，环境公益乃是关系到国计民生的权益，它的影响意义深远，且侵权行为的危害性较短时间内难被察觉，因此，诉讼时效应该不受限制。

　　3. 4. 7我国环境行政诉讼的诉讼费用

　　环境行政公益诉讼不仅仅是维护原告自身的利益，更是为了维护社会环境公益。它的受益人不仅仅是原告，同时还涉及多数人的利益。而环境行政公益诉讼涉及面一般比较广，牵涉的被害人多，标的额比较大，因此诉讼费用相对来说会比较高。对于普通个人、社会组织等来说如果让他们全部承担，会打消他们的积极性，让他们望而却步。因此，在诉讼费用的设计上要考虑到费甩的标准问题和最终费用的分配和承担。

　　美国的诉讼费用采用的是污染者付费原则，通过责任保险制度来实现。我国在诉讼费用的规定上也可采取责任保险制度，即保险公司在投保人发生环境公益诉讼时，承担部分的诉讼费用；同时还可以设立环境行政公益诉讼基金会，国家给予原告一部分资金补贴，作为诉讼费用。这样不仅缓解了原告在诉讼费用上的压力，同时也有利于鼓励受害者积极维权。28

    3. 4. 8为除检察院外的原告引进法律援助制度

　　由于环境行政公益诉讼的被告是行政机关，作为普通市民和社会组织的原告处于相对来说的不利地位，且我国的法治建设还在发展中，公民的法律知识相对来说很薄弱，社会组织受到本身资源和实力的限制，大多都没有专职的律师，因此笔者认为对于公民个人和社会组织作为原告的环境行政公益诉讼案件应当引进法援制度，这不仅有助于推动案件的顺利进行，同时也方便原告提起诉讼，鼓励大家积极拿起法律武器维护公益。

　　3. 4. 9建立激励机制

　　对于环境行政公益诉讼中原告的激励，在世界范围的司法实践中也有相应的办法。如果在诉讼中诉讼结果为被告败诉，环境公益因此得到维护，那么可以给予原告相应的物质奖励，例如在古罗马时期，民众诉讼可被任何公民提起，如果诉讼维护了公益，则罚金可作为对提起诉讼市民的奖励。29在古罗马时期的市民法公诉中规定了当被告败诉时，其所付的罚金部分作为对于起诉者的奖励。3°此夕卜，美国在《反欺骗政府法》中也在对于激Si机制上有类似规定。

　　对于环境行政公益诉讼来说更是需要适当的奖励机制。原因是多方面的，首先，原告对于环境行政公益诉讼的提起是为了维护社会公众的环境权益，而不仅是为了原告自身，它具有公益性，它的利益涉及到大多数人；第二，环境行政公益诉讼由于诉的行政机关的行政行为，对比与其他诉讼需要投入更多的人力物力和财力，给予适当的奖励对于原告来说也是一种补偿；第三，由于环境行政公益诉讼的公益性和”高投入、低产出“性，适当的奖励对于原告来说也是一种鼓励和激励，使得得到更多的关注。奖励一部分可以是来自国家建立的环保基金的物质奖励，同时还可以给予精神奖励，比如对原告提出的环境行政公益诉讼产生的影响范围、改善程度、受益人群进行评估，给予荣誉称号和表彰等，不仅达到了环境公益宣传的目的，而且还能鼓励更多的公民、社会组织或机关积极维权。