国外环境行政公益诉讼概述和借鉴

　　2.国外环境行政公益诉讼概述和借鉴

　　2.1美国环境行政公益诉讼

　　美国是世界上最早建立环境公益诉讼的国家之一，自20世纪中期以来，随着污染的加剧，美国政府更加重视环保的力量，幵始赋予公民有关于环境公益的起诉权，强调公民个人对于环境保护中的作用。1970年的《清洁空气法》规定，普通公民能以自身的名义对相关行政机关、公司、其他社会组织以及个人提起诉讼。它的颁布使得原告无论是个人还是企业、政府在没有直接利益受到损害时也可以提起该公益诉讼，同时该法也未对公民有任何限制规定。而后在1972年时，制定了《清洁水法》，其中对原告的资格进行了一定的限定，要求原告的诉讼资格以“实际损害”为条件。对于公民的有关限定，使得实践中更有针对性，同时也避免了滥诉的出现，符合当时的司法实践。事实上，美国当时的司法实践证明个人提起环境行政公益诉讼占整个比例很小一部分。

　　由《清洁水法》规定可知，该法的实施主要由联邦环保局和各州负责，但在环保局修订、完善法律和执行工作时，必须吸收公众的参与意见，以保障相关法律和行为代表了公众意愿。《清洁空气法》和《清洁水法》还规定任何包括普通市民在内的法律实体都可成为诉讼主体，向法院申请禁止令、命令状或撤销。环境行政行为。这条规定，使得原告资格十分宽泛，更有利于全方位多角度的进行监管。

　　1977年，《清洁空气法》修订后，司法审查范围还包括了环境资源行政规章。《清洁水法》还规定，诉讼中，被告若败诉将原告花费的全部费用，国家再给予适当奖励。这在很大程度上给与了原告起诉的支持，调动了公民以诉讼的形式参与环境保护的积极性。

　　根据《联邦水污染控制法》的规定可知环境行政公益诉讼的诉讼理由包括经济损失、人身伤害同时还有这之外的其他损失或影响。这一规定使得由于环境行政行为的违法和不作为产生的影响能得到最为广泛的追究和赔偿。同时美国环境行政公益诉讼中的被告还包括了环保局局长，主要是针对负有环境义务的具有环保法定职责的行政机关对于环境维护的不作为。

　　根据美国国家环境保护署的统计调查，现今全美国约有百分之六十的河流和湖泊可用于钓鱼和游泳，污染源排放减少了大约百分之九十。与25年前8500万人在污水处理厂服务下生活相比，今天的服务人数上升到了 17300万人等等，美国在污染治理的重大成功，与以上行政环境公益诉讼的设立和实际操作分不开，可以说部分得益于成功的法律控制机制。

　　2. 2德国环境行政公益诉讼

　　与美国不同，德国公民个人提起环境行政公益诉讼被严格限制，德国主要推行的是公益代表人诉讼制度。

　　德国《行政法院程序法》中规定除了法律有特别规定外，原告仅当其合法权益受到有关行政行为侵害时才能提起诉讼，这条规定要求公民个人在提起环境行政公益诉讼时其所诉行为对其实际权益产生了实际影响。在实践过程中，由于公民个人很难成为诉讼主体，参与度大打折扣，因此各州立法委员会被授权可以依据各自的实际情况，授予不同主体相对范围内的诉权，这使得起诉主体有了小范围的增加。同时在2002年修订的《联邦自然保全法》把环境公益诉讼与自益诉讼加以区别开使得公益诉讼的分类更加细化，环境公益诉讼也得以凸显、更受重视。

　　同时德国在环境公益诉讼方面形成了另一特色：公益代表人诉讼制度。公益代表人诉讼制度由德国《联邦行政诉讼法》做了专门的规定：为了维护公共利益，联邦最高检察官、州高等检察官以及地方检察官可作为各自联邦、州、地方的公益代表人，作为参加人参与到行政诉讼中来，可提出上诉或要求变更不合法的行政行为。15而后，德国在公益代表人诉讼制度的基础之上，设立了检察官公益诉讼制度，使得德国在环境行政公益诉讼的原告主体上更具有特点。在德国《行政法院法》要求联邦行政法院中设立一名检察官，主要是维护公共利益。该检察官可参加联邦行政法院的除纪律惩罚审判庭和军事审判庭案件外的所有诉讼，并且该检察官是独立行使权力，只听命于政府。此制度建立了检察官为诉讼主体的环境行政公益诉讼的建立对于检察官自身诉讼提出了较高要求，同时检察官自身能独立参诉也大大提高了环境行政公益诉讼的提起案件数量，加大了对于不作为或不合法行政行为的监督力度，同时也为同为大陆法系的我国的环境行政公益诉讼对于主体范围的确定提供了一个参考。

　　2.3日本环境行政公益诉讼

　　日本历史也经历过污染时期，早期的立法，主要针对是如何对于环境公益的救济上，但日本民众慢慢意识到防止污染发生才是最根本的解决方式，因此日本的环境公益诉讼主要集中在环境行政公益诉讼上，为了从根本上防止污染，主要针对的是行政行为。“曰本在《地方自治法》第242条中规定了 ”住民诉讼“制度，该制度是指行政区域内的住民或居民对于行政机关做出的具体的行政行为不服时，即使该行政行为没有使该住民直接受影响也有资格提起诉讼。此规定赋予了未有相关联系的住民诉权。虽然该制度只要是针对有关财政行为，但是灵活运用于环境公益上也能起到一定作用且其已经具有了一定的公益性质。

　　日本《行政案件诉讼法》第5条中规定法中的当事人为了纠正国家行政机关的不合法行为，可以以选举人的资格或者按照法律上无直接利害关系人来提起诉讼，此称为民众诉讼。

　　曰本起初规定原告只能是权利受害人才能提起诉讼，即当事人只有在其法律上规定的权益受到损害时才能提起诉讼。但随着社会关系的复杂化和实践过程中遇到的问题，当事人可以针对法律所保护的相关法益起诉，特别是对于环境保护重视后，当事人既可对法律上的利益提起诉讼，也可对事实上的利益提起诉讼。值得注意的是，日本的司法审查范围宽于我国，不仅包括行政机关的具体行政行为，同时也包括抽象行政行为。

　　日本在环境行政公益诉讼上特殊之处在于，R本建立了选定当事人诉讼制度，类似于我国民法中的代表人诉讼制度。由于环境行政公益诉讼的牵涉范围大，涉及到的受害人数较多，因此在诉讼时若单诉，将加大司法成本，且不利于提高审判效率。因此，针对于同一行政行为所造成的同一个区域或地区的环境损害结果，当有多人同时起诉时合并审理，并且选择代表人参与诉讼的制度，最终法院的判决书效力及于全体原被告。

　　2. 4国外环境行政公益诉讼借鉴

　　2. 4. 1突破传统诉讼理论，拓宽原告资格

　　出于对环境行政公益诉讼的公益性，环境行政侵权行为的潜在危害性以及危害范围不确定性等特征的考虑，要想更好地保障环境公益，就必须拓宽环境行政公益诉讼的原告资格，加大此危害行为的监督力度。例如，美国的”公民诉讼“制度，虽然其中将原告公民限定为其利益受到严重影响或者可能受到严重影响的人，即原告必须是诉讼行为的直接利害关系人，但是应该看到环境行政公益诉讼对于公民诉讼权利的赋予不仅体现了保护公民环境公益的本质要求，同时也鼓励相关受害者能够积极维权。而我国在新《环保法》中，未有规定公民个人在环境公益诉讼中有诉讼主体资格，这将造成因环境破坏而造成损失的公民个人”无法诉“ ”不能诉“的现象，而将此权利仅仅赋予有关社会组织和机关，其发现问题的及时性和维权针对性、迫切性显然不够的。”同时，而我国诉讼原告釆取的是“直接利害关系人”理论，传统行政诉讼中原告只能是因行政行为直接受到损害的直接关系人。原告资格大受限定。因此我国在环境行政公益诉讼的原告资格范围上不仅要赋予直接利害关系公民以诉权，同时随着法治的进步和公民法律素养的提升，要有条件的给予非直接利害关系公民以诉权，给予环境公益以全面的监督。

　　2. 4. 2把抽象行政行为纳入司法审查范围，全面规范环境领域的行政行为

　　由于抽象行政行为本身具有反复适用性、范围对象不确定性等特点，一旦抽象行政行为稍有偏差，它的危害和波及范围远远大于具体行政行为的影响，尤其是有关于环境公益的抽象行政行为。因此对于抽象行政行为纳入环境行政公益诉讼的司法审查范围显得尤为重要和必要。可喜的是，我国新《行政诉讼法》已把规范性文件纳入到诉讼范围，使得我国的行政诉讼范围不仅局限于具体行政行为。对比与发达国家，美国在诉法审查除了大部分具体行政行为外还有一部分抽象行政行为，甚至还包括制定某些环境行政规章的行为。日本在环境行政公益诉讼中也出现了民众对于现行环境法律法规提起诉讼的案件。因此可以看出对于环境行政公益诉讼来说，抽象行政行为的纳入并不是个别现象，它是由于其自身的特点所决定的。对于抽象行政行为的审查其实施很有必要的，它可以从源头转变不合法的行政行为，更好的防止此类侵权事件的发生。这也是新法纳入规范性文件的原因之所在。

　　2. 4. 3实行举证责任转移制度，为原告进行诉讼提供举证保障

　　在传统的民事侵权案件中，大多采取“谁主张，谁举证”的证据规则进行举证责任的分配，否则举证责任方将承担不利后果。而环境行政侵权由于其特殊性和复杂性，双方当事人地位的差异性以及双方对于证据收集的难易程度性，如果让原告承担全部的取证责任，原告将处于十分不利的地位，也不利于环境行政公益诉讼案件的推进。根据美国《密歇根州环境保护法》的规定，原告在起诉时只需提供污染者已经存在或可能存在的污染行为的初步证据，而被告必须提供其行为或其后果以及因果关系的证明责任，否则将承担败诉的不利后果。在日本的“民众诉讼”中原告只需提供证明环境损害的初步证据，其余证据由被告承担，包括行政行为和损害事实是否存在、行为与事实间的因果关系等。因此要想扭转原告在诉讼中的不利地位，保持诉讼双方举证责任实质上的平衡，应该效仿其他已经在环境行政公益诉讼有比较完善建制的国家那样采取举证责任倒置。

　　2. 4. 4设置诉讼前置程序，缓解司法资源压力

　　环境行政公益诉讼的目的在于督促行政机关改变不作为或不合法的行政行为，保障环境公益。如果在诉前有关行政部门已经采取积极措施，或者有关部门已经被进行了追究，那么环境行政公益诉讼目的已经实现，公民就没必要再提起诉讼。日本的“住民诉讼”,实行的是监察请求前置程序，居民在提起诉讼前，先向监察委员会提出检察请求，对于监察委员会的对应措施仍不服的才能提起居民诉讼。而在美国公民在提起环境行政公益诉讼前除了毒性污染物和突发事件外必须先通知被告，经过60天后才能向法院提起正式诉讼。此规定给了被告时间修正自身的行政行为，大部分侵权行为可不适用司法手段得了解决，节约了司法成本。前置程序的设置是符合当前我国实际情况的，一方面，它能缓解我国紧张的司法资源，另一方面，也提供了相关行政机关及时改正的机会，维护了政府的形象。

　　2. 4. 5设立环境行政公益诉讼激励机制，提高公众参与诉讼的积极性

　　由于环境侵权范围的广泛性和不确定性，大多环境侵权在短危害短时间内都难以察觉，而环境行政侵权诉讼原告面对的又是强势的行政机关，不仅在收集信息上需要花大量的时间和经历，同时还承担着来自社会各界的压力，因此无论是公民个人还是有关社会组织，参诉积极性都不高，因此笔者认为现实的特殊性应该给予原告适当的鼓励，提高公众参与的积极性。我国也可结合本国国情，在原告胜诉后给予一定的奖励，比如返还诉讼费用，建立奖励基金制度等。