环境行政公益诉讼的概述

　　引言

　　自工业革命以来，社会经济快速发展，人类在迅速积累财富的同时，环境问题日益突显，生态破坏日益严重，煤的大量使用和化学工业的发展使得环境问题日益成为全球性问题。我国自改革开放以来经济上取得快速发展，但由于我国长时间的粗放型经济发展模式，使得生态环境遭到严重破坏，环境问题也层出不穷，例如：雾霾袭击全国大部分地区、上海松江死猪事件、兰州水污染事件更是给我国环境保护一次又一次地敲响警钟，它不仅严重影响我们的生活，也成为了我国在可持续发展战略道路上所必须要解决的问题。而对于环境的保护的真正落实，不仅要从思想意识、行政措施上提高，法律上的问责机制也起着重要作用。我国新《民事诉讼法》对于民事公益诉讼制度的规定就给予环境公益保护开了一个好头，对于以民事诉讼的手段进一步遏制环境的恶化有积极的意义。但是环境问题的出现，不仅仅是个别民事行为所造成，究其原因这背后甚至有某些地方政府的支持和维护，错误的政绩观使得部分政府部门以牺牲环境为代价谋求经济发展，现实中违法行政行为和不作为大量存在，单凭民事的解决途径已经无法应对形势的日趋严峻，环境问题的日益严峻与不合法或不作为的行政行为的实施有着不可推脱的联系，且此类行为往往影响范围大，后果涉及广，要想全方位的保障环境公益，对于在环境领域的行政行为必须给予规范。因此环境行政公益诉讼的出台是大势所趋。

　　环境行政公益诉讼是完善我国行政诉讼的重要补充。也是促进我国法治化进程的重要举措。目前我国实体法中并未规定环境行政公益诉讼制度，但是纵观世界的法律发展形势，其已成为世界行政诉讼发展的一个重要的诉讼类型。它将扩大我国的诉讼主体，加强环境领域司法权对于行政权的监督，更是保障社会公众权益的需要，是我国行政诉讼法立法宗旨的具体体现。因此对于环境行政公益诉讼的研究具有非常重要的现实意义。由于环境行政公益诉讼是环境权益在行政法中的具体体现，具有其自身独有的特点，因此对于环境行政公益诉讼的研究无论是从其自身特殊性上还是现实意义上都是必要的。

　　我国的新《环保法》第58条的规定，让我们看到了法律上对于环境公益保护的希望。虽然细化的相关司法解释未有出台，但这是对环境公益诉讼基本依据和法律基础给出的基本规定，是构建我国环境公益诉讼制度历史性的跨越。但是值得注意的是在2014年11月修订的新《行政诉讼法》中并未有关于环境公益在行政领域的规定，表明我国的环境行政诉讼仍然未有建立。当行政机关的不作为或违法行为的屡屡出现，我们才认识到在法律方面对于环境公益权益保障的缺失，发现了问题就需要努力的解决问题，最近几年环境行政公益诉讼已受到广泛关注，而以法律的手段对行政行为进行管制一直也是行政法的意义所在。行政机关的行为应该代表人民的利益，它是代表人民行使权力，本来是公益的维护者，却有可能对于手中的权力未运用得当，对于公益的侵害不能受到法律应有的制裁和规范，这一现象是极其不合理的，它既不利于我国环保事业的发展，也使我国的法治建设受阻。

　　本文拟从环境行政公益诉讼的概念、特征以及历史沿革入手，全面系统地阐述行政环境公益诉讼的全貌，重点研究和借鉴国外环境行政公益诉讼，以我国现有国情为出发点，通过对比和对现实情况的把握，研究我国环境行政公益诉讼建议的必要性，以及当前现状和以其他国家环境公益诉讼制度为鉴，结合自身国情，引出我国环境行政公益诉讼建立的途径，在一定程度上提供建设性参考。
 

　　环块行政公益诉讼研究

　　1.环境行政公益诉讼的概述

　　环境行政公益诉讼制度在我国虽未正式建立，但“公益诉讼”对我们来说并不生疏，早在2i312年的新《民事诉讼法》中对民事公益诉讼就有所规定，它填补了我国公益诉讼制度的历史空白，使公益诉讼制度第一次走进我们视野。

　　1. 1.环境行政公益诉讼的历史沿革

　　1.1.1公益诉讼旳历史沿革

　　公益诉讼的概念最早起源于古罗马时期，与之相对应的便是私益诉讼。公益诉讼在那个时期是指任何公民均有权对损害社会公益的行为提起诉讼。而私益诉讼即是指个体对于自身权益受到损害而提起的诉讼。在古罗马法中，这两类诉讼制度不仅被诉行为有区别，更重要的是它们的原告也是不同。私益诉讼的原告仅为权益受损的特定当事人。而公益诉讼的产生是为了公共利益的需要，因此除法律特别规定外，任何市民都可提起，这甚至作为当时市民参与行政管理的一种途径。在当时，公益诉讼的适用范围比较宽泛，与现代意义有所区别，比如像高空抛物致人损害这类当今私益诉讼范围的行为，也属于公益诉讼的范围。而公益诉讼真正受到关注是从20世纪科学技术快速发展开始，人们的生活习惯和观念变化以后。科学技术的进步和社会生产规模的扩大，导致社会利益关系发生显着的变化，原来的一些传统的民事行为不再单纯的影响当事人自己，而且还影响到了其他人的利益，乃至影响到社会公共利益，此类案件具有传统诉讼方式难以解决的新因素。1现代意义上的公益诉讼主要是为了保护未成年人、消费者等弱势群体或是为了维护公共利益。它有狭义和广义之分。狭义的公益诉讼仅指国家机关以国家的名义对于损害公共利益的行为所提起的诉讼。而广义的公益诉讼除了国家机关外还包括公民、法人或其他社会团体提起的诉讼。但值得注意的是公益诉讼并不等同于公诉，公诉的主体仅指检察机关，而且仅限刑事案件范围，因此公益诉讼并以等同于公诉，两者是有区别的。

　　1.1.2环境行政公益诉讼的历史沿革

　　随着工业时代到来以及全球贸易的发展，虽然带来了经济的发展和人民生活水平的提高，但是它也带来了巨大的副作用就是生态环境遭受的破坏越来越严重，雾霾笼罩、水污染问题、全球变暖等直接威胁着人类的生存和发展。公益诉讼的范围也“与时俱进”地扩大到环境污染上来，环境公益诉讼应运而生。

　　环境公益诉讼中的“公益”根据案件的严重程度又可分为民事公益、刑事公益、和行政公益。其中环境行政公益诉讼的适用范围是由于行政机关的违法行政行为或不作为，所造成的环境破坏和污染。2环境行政公益诉讼最早出现在美国。

　　从1970年的《清洁空气法》中对于任何人都可以起诉行政机关、公司企业、各类社会组织以及个人的规定开始，3环境公益诉讼在多个国家得到了迅速发展，并且形成了一套较为完整的体系，这也给我国在构建环境行政公益诉讼过程中提供了思路和经验。

　　现代社会对于公共环境利益的保护方式并不是单一的，有媒体的舆论监督、人大的监督、群众上访等等，其中法律的监管是最直接、最根本的一项对于保护环境公益的措施。首先，对于破坏环境公益的违法行为的判断，法院利用其专业知识将更加的规范和有效，科学地法律制定将避免滥诉，达到快速监管的效果；其次，运用法律的手段调解将更具有公信力和权威性，这背后的维护环境公益的思想得到公权力的支持将更有利于公民维权意识和环保意识的提高。

　　1. 2.环境行政公益诉讼的概念和特点

　　环境公益诉讼是指在环境受到侵害时或者有受到侵害的可能时，为了维护环境公益，制止不法行为，社会公众有权对其提起诉讼，要求侵害人停止侵害，赔偿损失的诉讼制度。环境公益诉讼根据不同的侵害程度大致分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼。如果对环境的侵权行为属于一般民事侵权行为的范畴，则属于环境民事公益诉讼管辖；如果环境的侵权是由于行政机关的违法行为或不作为造成则属于环境行政行为的范畴；如果环境侵权造成了严重后果，其属于刑法所规定范围，则应该提起环境刑事公益诉讼。本文在此仅针对第二种情况环境行政公益诉讼展开讨论。

　　环境行政公益诉讼是指当行政机关的行政行为或不作为损害或有可能损害环境公益时，特定的当事人依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关停止损害环境公益的行政行为或要求行政机关履行法定职责的诉讼制度。^^境行政公益诉讼是在环境行政领域的公益诉讼，有其自身区别于传统行政诉讼的鲜明特点。

　　1.2.1目的的公益性

　　环境行政公益诉讼的目的不仅仅是为了保护部分公民的权益、对于行政权力进行监管，其最主要的目的是保护社会环境公益。传统的民事诉讼和行政诉讼主要是为了维护公民自身的合法权益，诉讼判决只会对原、被告的利益产生直接影响；而环境行政公益诉讼由其名可知它的诉讼效果不仅仅维护某一个人的利益，更是关系到整个社会的生存权益，属于公共利益而不仅是个人的利益，体现的是社会公正与公平，所以它不仅旨在于对个案的救济，还在于判决的影响范围是具有辖射性的。5

    1.2. 2主体的广泛性

　　任何公民、法人或其他组织包括检察机关都对环境行政公益诉讼有起诉权。根据我国行政诉讼法的有关规定，原告必须是行政行为的相对人，与行政行为有直接利害关系，即因所诉行政行为导致合法权益受损的公民、法人或其他组织。

　　但由于环境权益牵涉范围广、持续时间长等特点，这一规定，显然不适合对于环境公益的保护，因此为了更好地实现环境行政公益诉讼的目的，应该赋予更为广泛的公民、法人或其他组织，特别是赋予检察机关以诉权。

　　1.2. 3范围的特殊性（抽象行政行为也可成为受案范围）

　　环境行政公益诉讼的诉讼对象是造成了环境公益损害或有损害可能性的行政机关的行政行为或行政不作为。政府作为公益的维护者，在其行使职权时不应损害环境公益。法律在赋予行政机关在环境的保护方面拥有大量行政职权的同时，还必须针对政府已导致的损害或者可能导致环境损害的各种行政行为进行司法审查和监督。作为行政主体的政府部门或者环境管理机关的违法行为或不作为，对环境公共利益造成侵害或有损害可能性时能对环境行政公益诉讼的对象提起诉讼。61.2. 4诉讼具有预防性，同时兼有补救功能。

　　由于环境公益与一般的社会公益不同，一旦受损，可能会造成难以恢复或补救的困难，且将耗费极大的人力、物力和财力。为此，对于环境公益的侵害行为必须拥杀在被褓中，因此在环境公益有被破坏的合理可能性时就应该赋予原告环境行政公益诉讼的起诉权。这有利于把潜在危机消灭在起始的状态，对于降低环境保护成本、加大环保力度也有十分重要的作用。此外，对于那些由于不合法的行政行为或不作为造成的环境公共利益损害的纠纷，将通过国家赔偿来补救被损害的环境公益，体现了环境公益诉讼的补救功能。‘1. 3我国构建环境行政公益诉讼的必要性。

　　1.3.1治理环境问题的需要，同时也是经济效益最大化的考虑

　　在经济的高速增长的同时，环境污染与环境破坏也日益严重。环境污染方面，以最新资料2013年的全国环境统计公报为例，全国的废水排放总量为695. 4亿吨，废气中的二氧化硫排放总量为2043. 9万吨，其中粉尘排放为1278.1万吨，一般工业固体废物为32. 8亿吨。而在环境的破坏方面，我国的水土流失面积已到了令人担忧的367万平方公里，土地沙化以平均每年2640平方公里的速度退化。8上述情况直接导致了环境公共利益的损害，而目前的环境公共利益的维护者国家却不能有效地制止对环境公共利益的损害，甚至一些地方政府机关为了发展经济，利用职权之便，任意违反法定的程序，故意避开环境影响评价程序，严重破坏优美的生态环境，应该看到的是我国的环境污染治理的投资比例现在也在逐年升高，以从上个世纪80年代的0. 51%上升到了近期的1. 49%.9从经济效益最大化来讲，从法治层面上的干预也是利益使然。然而现有机制本身并没有有效的解决办法，唯有通过制度创新才能克服此不足。因此，建立环境行政公益诉讼制度来调解相关的行政行为，是制止严格损害环境公益的客观需要。

　　1.3.2完善诉讼制度的迫切需要

　　在我国现行行政法中，行政部门对于环境公益的违法行为或不作为并未有直接的规定，也未有合理的司法救济手段：

　　1、根据新《行政诉讼法》第二十五条的规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。但对原告的起诉资格有严格限定，拥有起诉权的公民、法人或其他组织必须与所诉具体行政行为存在直接法律上的利害关系。如若原告对于起诉行为只存在间接利益，或者暂未受到损害时，法院一般不予受理或者依据无直接利害关系而驳回起诉。这使得行政机关逃脱了处罚，同时侵害了公民的利益。

　　2、虽然新《行政诉讼法》把规范性文件加入到了审查范围中使我国的诉讼范围不限于具体行政行为，但我国的审查范围相比于发达国家来看，还存在一定的距离，甚至在实践中审查范围内的具体行政行为也被严格的限定。新《行政诉讼法》第十二条规定了 12种行政侵权诉讼，已在原先8中行政侵权的基础上扩宽了审查范围，但其中第二款规定属于幵放性条款，除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。但是这一条款形同虚设，因为在实践中很少根据此条款在规定的审查范围外的行政行为被受理，此次修改应该看到它扩充了诉讼范围，但对于幵放性条款仍未做补充性规定。因此，在我国引进环境行政公益诉讼制度时，迫切需要创建新型的司法救济程序，完善现有诉讼制度。“

　　1.3. 3我国法治建设旳需要

　　我国宪法中并未有对环境权的规定，但是公民可以对于违法行为有检举权和控告权，应该说这一规定中也包含了公民对于违法行政行为的有检举和控告的可能。环境是人类赖以生存的基础，随着环境的恶化，无论是政府还是普通民众越来越重视环境的保护，环境权也被大多数西方国家写进了宪法，而我国对于环境行政公益诉讼的建立不仅显示了我国从法律的层面对于环境公益维护的重视，更是对于我国公民环境权益的赋予，对于我国的新时代的法制建设有积极的推动作用，也更有利于与世界环保事业接轨。

　　1.3. 4规制行政行为的重要手段

　　现实中政府部门的违法行政行为或不作为不可避免的存在，但对于相关行政行为一直很难追究，在我国现行的环境行政机关的监管体制中，缺乏有效的监督模式，社会公众对于环境行政行为的监督缺乏法律依据和可操作性指导，因此政府的在环境方面的违法行政行为或者不作为植难得到追究。为了监督政府的不当行政行为，建立环境行政公益诉讼制度迫在眉睫。