我国各时期检察机关职能运行模式的观察

　　3能力要素--我国各时期检察机关职能运行模式的观察

　　3.1建国初期到“文革”前，我国检察职能发展的观察

　　建国后，在众多高层的努力和推动下，《中央人民政府最高人民政府最高人民检察署试行组织条例》、《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通贝等多部组织法的修订得以初步形成。《中华人民共和国人民检察院组织法》（1954年）第四条规定：地方各级人民检察院，依照本法第二章规定的程序行使下列职权：（一）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督；（二）对于刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉；（三）对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；（四）对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（五）对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法，实行监督；（六）对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。331954年检察院组织法明确了检察院的职能，即具有一般的监督职能、刑事诉讼职能、重要的民事诉讼的职能。相比前几部组织法的修订，其中有如下一些变化与改进。（1）在一般监督职能上首次明确界定了监督的对象和范围。最高检察院不能监督国务院，而只能监督国务院以下的政府机关。其次，放弃了 “负有最高的检察责任”的表述，改为“实行监督”.（2）增加检察刑事侦查监督职能。（3）将反革命案件并入到刑事案件中，将惩办反革命案件落入到日常工作中。（4）在审判监督中删除了对“不当裁判”的监督，因为这个概念实际操作比较难以把握且严重威胁到法院的审判权，所以将其删掉。（5）删除了关于参加行政诉讼的规定，因为当时并没有行政诉讼相关的法律所以也就无所谓对行政诉讼的监督。（6）删除了 “处理人民不服下级检察署不起诉处分之申请复议案件”的规定。“在当时检察机关对刑事案件普遍提起公诉的情况下没有发生过申请复议的事项，因此认为不须作出这一规定。到1957年上半年我国检察机关发展壮大很快，经历了黄金的几年。这也是我国检察职能第一次比较清晰的定位。

　　3.2 ”文革“时期我国检察机关遭到灭顶之灾

　　”文革“开始之后我国检察机关遭到严重的破坏，检察工作几乎停顿。1957年12月，江青在讲话中攻击了检察机关是资本主义的化身之一，认为检察职能是三权分立的需要。随即，最高人民检察院遭受暴力冲击，很快这种风气蔓延到地方，地方检察机关以及地方检察工作逐渐陷入瘫疾。1968年4月在谢富治的牵头下，最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合提出了关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告。”其中指出检察机关全部是抄袭外国的模式，早就应该撤销。报告由谢富治签发，报送中共中央经毛泽东批示通过之后，最高检院和地方的检察机关，被全部逐一撤销。36在1970年7月份的宪法修改小组会上，康生首次提出不再设置检察机关和由公安机关行使检察职权的意见。37这一意见在1975年通过的宪法上体现出来，其中第25条规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使”.38至此检察制度遭到了彻底的废除。

　　3. 3 “文革”过后检察制度恢复后检察职能特点的观察

　　十年文革结束后邓小平同志重新走上领导岗位拨乱反正进行经济和政治改革。第五届人大代表会第一次会议通过1978年宪法，宪法明确规定了检察机关为法律监督机关，这意味着停顿了近十年的检察工作开始恢复。1978年6月1日，最高人民检察院开始正式办公。一年内地方各级检察院也组建起来。由于准备的不充分，检察机关的外在和内在的职能上都有诸多的问题，检察机关运行起来比较困难。因为只有宪法和检察院组织法确定了检察机关的定位以及基本的职能，并没有其他法律规定检察机关如何履行自己的职责，同时由于检察工作停顿了近十年，检察机关工作人员严重缺乏必要的专业知识和实操技能，使检察机关在具体开展业务的时候出现很多问题。

　　3. 3. 1检察机关职能运行的纵深和精细化观察

　　随着改革开放的深入检察工作面临重大的挑战。突出表现在以下几个方面：一方面治安情况持续下滑。90年代初我国社会恶性事件不断的爆发，刑事案件呈上升趋势，同时经济的发展一些经济犯罪也开始显现，如诈骗、传销组织的出现，都对我国检察公诉职能的有效发挥产生了很大的阻碍，另一方面，一部分国家工作人员利用手上的职权，收受贿赂贪污国有资产，而检察机关还没有专门的机关打击职务犯罪。在这种情况下国家果断出台一系列的对策，主要有如下变化：（1）反贪污贿赂部门的成立。在我国社会经济快速发展的同时大量的涉及侵犯财产的案件以及经济的案件滋生了许多腐败。而其中国家工作人员贪污贿赂的经济犯罪案件井喷式的出现。为了保持我党的廉洁性需要加大力度打击贪污贿赂犯罪。而我国检察机关的经济检察部门无论从人员配备、体系建设、经费支持、科技手段等各个方面都己经不能适应当时的发展需要。（2）在省一级的检察机关建立民事和行政监督厅，虽然从自检察机关恢复之后我国检察机关在重建方面把主要精力放在了刑事领域的职能建设，而在民事审判和行政诉讼监督方面显得重视不够。不过欣喜的看到在1988年9月最高人民检察院专门建立了民事、行政检察部门，更加有效的强化民事、行政检察监督职能以保证人民民事诉讼以及行政诉讼权利有效的行使。

　　从以上发展过程中也可以看到，我国检察职能发展逐渐的从粗线条、原则性的思路往精细化的方向上发展。其次可以看到我国的检察机关的职能是在随着经济的发展，不断扩大自己的范围。一是自身业务的需要，同时可以看到检察院自身建设的积极性。

　　3. 3. 2当前我国检察职能内容的观察

　　十八届四中全会的召幵振奋了整个法律界。以习主席为中心的新一届领导班子，对于深化司法改革提出了建设性的指导意见。在国家层面的利好下，我们法律人如何把握这次历史机遇为我国检察机关的发展留下浓墨重彩的一笔，需要我们法律人的智慧，更需要我们脚踏实地的走好每一步。

　　当前我国检察机关经过改革开放三十年的耕耘，己经处于了体系比较完善，人员搭配比较合理，经费比较充足，业务水平显着提高的阶段。但是笔者仍然认为需要认真梳理我国检察机关的检察职能，为这次司法改革贡献一点自己的力量。我国的检察机关的运行主要有两大主线，一个是发挥检察机关的监督职能，另一个是发挥检察机关的司法职能。

　　1.监督职能

　　我国检察积分的职能具体有：（1）自侦的侦查职能。我国刑事诉讼法第18条第2款规定，对于贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的犯罪，侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。（2）刑事诉讼监督职能。这种监督权主要是针对公安机关的刑事司法权的监督，主要包括有对公安机关刑事立案的监督、侦查的监督，当然也包括对法院审判权的监督，其内容包括对审判活动违反法定程序的监督、对确定有错误生效判决裁定提出再审抗诉等的职能。（3）民事、行政诉讼的法律监督职能。主要体现对于己经生效的民事、行政判决，检察机关本身发现问题可以提出抗诉；也可以针对当事人的申诉，发现问题提出抗诉，针对法院在民事、行政诉讼中的违法问题提出建议，严重的可以提给反贪局、反读局立案调查。（4）行政执法监督的职能。主要的行政执法活动监督是针对公安机关进行的。

　　2.司法职能

　　我国检察机关司法职能主要有：（1）提起公诉的职能。检察机关是国家唯一的公诉机关，其公诉职能包括审查起诉、不起诉、提起公诉、变更或撤回起诉、出庭支持起诉等。另外我国法律还赋予了检察机关刑事案件中的民事公诉权、：“告诉才处理案件的公诉权、追诉核准权（最高人民检察院行使）等公诉职能。

　　3.其他职能

　　我国检察机关的其他职能主要有：（1）司法解释的职能。这种职能是由最高人民检察院来行使。（2）决定被追诉人在被羁押期间停止行使选举权利。（3）审查追诉他国引渡请求所指的犯罪或者被请求引渡人的其他犯罪，以及决定向他国作出限制追诉的承诺。此项权力由最高人民检察院行使。以上简要的介绍了我国的检察机关职能的内容。从中可以看到我国的检察机关职能的定位，注重运行其法律监督职能，同时兼顾发挥其司法职能以及其他职能。

　　3. 3. 3当前我国检察职能特点的观察

　　我国检察机关的定性是法律监督机关，毫无疑问我国的检察机关职能是围绕法律监督为中心的。这跟西方检察机关以公诉职能为主是很不一样的。我国的检察官是具有双层身份的，一方面检察官是以公诉人的身份出现在法庭上，另一方面当检察官走下庭去也可以以法律监督者的身份自居。同时基于学习列宁法律监督思想，我国的检察机关在整个国家体系里扮演着重要的角色，因此我国检察职能模式是具有如下特点的：

　　1.国家的意志性。因为检察机关的法律监督权属于国家监督权的一种，是国家防止权力滥用，维护党纪、国法的重要保证。所以检察机关的法律监督职能代表了国家的意志，具有很高的国家权威性。

　　2.专属的监督性。我国检察机关是我国专门的法律监督机关。其法律监督职能由检察机关专属行使，国家的行政机关以及其他组织、个人均不享有法律的监督职能。因为我国的人大是权力机关其享有立法的权力，但由于我国的人大组织模式，人大没有能力在日常行使监督法律的职能。

　　3.法律规范性。检察机关的职能均由法律来确认，法无授权无职权。检察机关的职能所指向的对象、范围、执行范围。救济措施等其运行的一套机制都是由法律明文规定的，禁止检察机关没有边界的扩大自己的权力。

　　4.纠错模式的程序性。检察机关职能的行使是通过启动相应的司法程序。检察机关在具体行使职权的时候，除了极少数的情况（例如：不起诉、撤案等）一般不具有处分权，比如说在发现行政案件中有错误的认定，检察机关应以抗诉的方式向法院提起重审的要求而不能自己撤销审判，另外在审判中发现法院的工作人员存在徇私舞弊的现象，检察机关一般是向法院提出检察意见书，严重的也是提给检察机关的自侦部门（反贪局、反渎局）进行立案调査。因此，检察机关的职能更多的是启动程序上的救济措施。这样做的好处是防止权力的滥用以及保持国家的各个职能部门能够有效地运转开来，防止因检察机关权力过于膨胀而导致二次腐败。我国检察职能的这些特点很好的i全释了我国检察机关在国家体系中的地位和作用。我国检察机关在日常生活中发挥巨大的职能作用，为我国经济快速发展、人民安居乐业保驾护航。

　　3. 3. 4我国检察机关监督职能与公诉职能关系的观察

　　广义的司法机关包括审判机关、侦查机关和刑罚执行机关等。”笔者认为把检察机关认定为司法机关主要是因为检察机关具有公诉的职能。检察机关在刑事诉讼中是诉讼的主要参与者，但就此把检察机关定义为司法机关，个人认为不妥。因为参加公诉只是检察机关诸多职能中的一种。我国的检察机关是以法律监督为中心，虽然在实际运行中或者说在老百姓心目中，检察院更像是一个司法机关。在大部分老百姓心中检察官是参加刑事诉讼，打击犯罪分子的形象。检察机关的职能中有司法职能，例如说检察机关的公诉职能具有明显的司法性质，这跟检察机关的法律监督机关的定位并不冲突。在俄罗斯“检察机关的公诉职能被认为是独立于监督职能之外的职能。” 4‘所以从俄罗斯来看检察院是典型的法律监督机关。弄清楚检察机关的公诉职能与法律监督职能，把握这两种职能的规律，是梳理清楚司法职能与监督职能的必要步骤。最能体现检察机关宪政职能的是法律监督职能。我们可以先比较公诉职能与法律监督职能的关系：

　　二者都有着相同的使命，都是行使国家的权力，保证国家在法律的框架下运行，为经济发展和维护社会治安的稳定做出贡献。在这种情况下充分发挥公诉职能的前提是大力发挥自身的法律监督职能。

　　（1）应该充分发挥检察机关的公诉职能。目前检察机关的公诉职能有很大的局限性，主要体现在我国检察机关在民事上缺乏提起公益诉讼的资格。对于污染环境、消费者权益受损人数众多的案件，检察机关因为缺乏在公益诉讼方面的主体资格很难对这类关系到老百姓切身利益的案子进行有效的保护。这样对于检察机关充分行使诉讼职能有非常大的影响，因为检察机关作为公共利益的代表人其所能发挥的作用是巨大的，比如说保护国有土地，生态环境、反垄断以及保护公共设施等领域，如果检察机关可以介入的话就能够更早的解决问题争端，更好的保护老百姓的利益。（2）减少监督职能对于审判职能的影响。发挥检察院诉讼监督职能，应该有的放矢。笔者认为把诉讼监督的中心放在立案以及执行方面更加符合法律监督的本意。因为在刑事诉讼中检察机关作为公诉方是与被告及犯罪嫌疑人在同一个层面上，如果检察机关又以法律监督者的身份自居，将导致对法院审判权的一种干涉。一是损害了法院的独立审判权，与我国目前确立的司法精神相违背，同时又是对犯罪嫌疑人人权的一种侵犯。笔者认为检察机关发挥诉讼监督职能应把重点放在程序有瑕疵的生效裁判以及在审判活动外的其他一些程序违法的纠正上梳理清楚检察机关监督职能与公诉职能的关系，有利于我国检察机制的科学设置与发展。

　　3. 3. 5我国检察机关与行政机关的关系

　　笔者觉得检察机关与行政机关是一对欢喜冤家，好比是一个是管钱的，一个是负责花钱的。检察机关行使法律监督职能，是监督权力的机关，而行政机关就是行使权力的机关。在我国权力分配榜上，行政机关无疑排在榜单的首位。但是从目前的情况来看，行政权监督的现状是很令人堪忧的。分析造成这种局面原因是多种的。首先，我国的立法机关是全国人民代表大会，其常设机构人员配备有限，而且很多日常的工作以及立法的工作压得人大喘不过气来。同时人大对于行政机关的监督比较抽象，在实际操作中反应不够灵敏。其次法院在审理行政诉讼案件时虽然可以附带审查抽象行政行为，但这种监督模式也是相当的被动，基本上都属于事后监督，无法针对行政权力的滥用进行有效的控制。而检察机关作为法律监督机关可以进行事前的法律监督，弥补人大和法院监督的不足。

　　当然行政行为被检察机关监督，需要严格设定监督的具体范围和方式。笔者认为检察机关的对行政机关的行政行为的法律监督，应该主要把精力放在行政行为侵犯公民的民主权利、财产权利以及法人和其他组织的财产权利上。这些行政行为可能是作为的形式，也可能是不作为的形式。比如说行政许可不作为等行政强制措施。