完善我国法官选任制度的设想

　　第四章 完善我国法官选任制度的设想

　　法官选任制度作为我国司法制度的重要组成部分，决定了它应当与我国人民代表大会制度的政体相适应，与我国社会主义初级阶段的国情相符合，与我国经济社会、民主政治发展的要求相匹配。立足我国现阶段的基本国情，同时合理地借鉴吸收国外法官制度的共性和有益经验，笔者认为，完善我国法官选任制度应当遵循“三统一”原则：一是坚持专业化与人民性的统一。既要从法官职业的特点出发，按照专业化的要求，注重考察法律素养，严格依照法定条件和程序选任法官；又要按照司法人民性的要求，坚持群众路线，把社会阅历、群众工作能力等作为法官选任的重要条件，同时积极探索建立人民群众参与法官选任工作的相关制度。二是坚持标准化与多样性的统一。既要从提高法官整体素质的需要出发，严格规定法官选任的基本条件和标准，严格把好法官“入口关”;又要根据地区发展不平衡的国情和不同层级法院审判工作的不同要求，适当放宽欠发达地区法官的选任标准，同时科学界定四级法院法官的选任条件。三是坚持党的领导和审判规律的统一。既要在改革中依靠党的领导，积极争取社会各界理解、支持法官选任制度改革，又要尊重司法工作的特点和规律，落实人民法院依法独立行使审判权的要求，构建有利于排除干预和干扰的法官选任制度，维护司法权威，提升司法公信力。

　　基于上述“三统一”的原则，对完善我国法官选任制度提出以下设想：

　　一、分层次设置法官选任条件

　　合理设置法官选任条件的目的是为了把好法官职业的“入口关”,从而提高法官队伍的整体素质。但法官选任的条件并非越严格、越高越好，必须根据不同层级法院的不同特点和需求作出相应的规定。基层法院案件基数大，大量案件可通过调解结案，进入诉讼程序的案件大多适用简易程序，案件事实和法律关系相对比较简单；中级以上法院受理的一审、二审案件标的大，案件事实和法律关系相对较为复杂，法律适用难度大，对法官的法学理论水平、法律工作经验等都有更高要求。因此，法官的任职条件应当根据不同审级法院的特点和要求分层次设置，级别越高的法院，对法官的年龄、学历、专业及法律工作年限要求越高（见表 4-1）。【1】

　　
　　（一）提高初任法官的年龄要求

　　以全日制大学本科毕业生毕业平均年龄 22-23 岁计算，再进入法院工作 2-3 年获得一定的法律工作经验，正式任命法官的平均最低年龄就提升到 25-26 岁了。因此，将法官选任年龄提升到“25 岁以上”,很好的满足了法官选任必须重视“法律工作经历”的要求。事实上，从广东省法院近年来已批复的初任法官的年龄来看，这样的规定符合现实需要（见表 4-2）：基层法院初任法官不满 25 周岁的只有 1 人，仅占 0.33%,中级法院初任法官不满 27 周岁的 8 人，仅占 7%.【2】

　　
　　（二）严格法官选任的学历专业要求

　　将法官选任的学历和专业起点定在“全日制大学法学专业本科以上”,是基于当前我国高等教育规模的考量。2001 年《法官法》出台时将法官选任的学历条件设定为“大学本科”,但十年来社会条件已发生了翻天覆地的变化：随着大学的扩招，全日制本科毕业生人数增长了 3.7 倍，法学本科毕业生人数增长了 2.9 倍；①麦可思公司 2011 年调查数据显示，法学专业 2010 届毕业生失业率（毕业后半年内未就业）达 13.2%,在失业率排行榜中排名第 6.②加上每年法学专业研究生毕业的人数达 3 万多人，我国有足够的法学专业人才支持提高法官选任的学历条件。【3】

　　
　　（三）提高法律工作年限要求

　　现行的《法官法》对法律工作年限的规定无法满足法官职业必须具备长期沉淀的法律经验这一内在要求。从成为合格的法官必须具备的理解适用法律的能力、庭审驾驭能力、调解能力、做群众工作的能力等多方面司法能力的需求出发，建议将基层法院法官“法律工作年限”提高到“大专五年、本科三年以上”.同时，必须严格界定“法律工作经历”的内涵，建议按照具体所从事工作的性质来界定，如，可以考虑界定为实际从事立法、审判、检察、律师、法学教育等工作经历。

　　二、构建多元化法官选任渠道

　　法官选任的渠道受法制环境、经济社会发展状况、人事制度等多种因素制约，目前的四种渠道基本符合国情，但应作进一步完善。

　　（一）建立法官后备人才储备机制

　　我国法官选任的渠道遵循以内选为主、外选为辅的原则，即大部分的法官都是从法院内部选任，法院内部的书记员、法官助理等审判辅助人员是法官的后备人才，是法官的主要来源。要建立法官选任与公务员凡进必考制度的衔接，目前法院公务员招考一般一年一次，周期过长。可考虑以省为单位建立法律专业人才储备库，设置合理的时间段，将公务员招考笔试成绩合格（可以规定成绩一定年限内有效）但未被录用的具有全日制大学法学专业本科以上学历、通过国家司法考试的人才纳入其中，各个法院审判岗位出现空缺时，随时发布招考公告，列入人才库的人员自愿报名，报名人员按笔试成绩排序进入面试，再完成体检、考察、公示、录用程序，以保障审判力量的及时补充。

　　（二）完善上下级法官流动长效机制

　　从下级法院遴选法官，既有利于拓宽基层法院法官的职业发展空间，又能保证更高级别的法院能选拔出具有丰富审判经验的优秀人才，还能引导大学毕业生直接报考基层法院，在基层锻炼和成长。应按照《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》确定的方向，加快建立上下级法院之间的法官流动机制，加大上级法院法官有缺额时从下级法院遴选法官的力度，初任法官原则上先安排在基层法院工作，中级法院、高级法院、最高法院从下一级法院法官中遴选。同时，上级法院定期下派法官到下级法院挂职锻炼，使法官能进一步积累基层工作经验，形成审判人才的良性互动。

　　（三）完善法官与其他党政机关人员的双向交流机制

　　目前从其他党政机关调任法官这一渠道主要用于产生部分法院院长、副院长人选，这种做法在一定程度上有利于改善法院领导班子结构和拓宽法院的工作视野，但应进一步健全完善相关程序制度，严格掌握条件，调入法院工作的人选必须符合前述法官选任的基本条件，具有“法律工作经历”,具有相应的司法理念和法律业务知识，避免成为照顾性安排干部的渠道。同时，要积极寻求党委支持，拓宽法院队伍的“出口”:可选调法官到街道、乡镇等基层一线挂职，增强法官做群众工作的能力，加深法官的群众感情；选调法官到公安、检察、司法机关交流任职，增强公检法之间的联系互动，促进司法工作质量的提高；选调法官到党委政府其他部门任职，促进相关部门依法行政意识的提高。

　　（四）完善从社会优秀法律人才中选任法官的机制

　　从社会优秀法律人才中选任法官作为法官队伍的补充，对于优化法官队伍结构、增强法官队伍活力具有积极意义。1999 年制定的《人民法院五年改革纲要》中已提出从律师或社会优秀法律工作者中选任法官，但是，由于法官的经济待遇和社会地位都不高，法官职业还缺乏吸引力，律师职业无论是收入还是工作的自主性、成就感都远非法官职业所能比拟，因而实践中更多是优秀法官辞职当律师，少部分入行不久的年轻律师选择通过公务员考试进入法院工作。要畅通从社会优秀法律人才中选任法官的渠道，为有志于从事审判工作的社会优秀法律人才提供通道，一方面要确保选任程序的公开、公平、公正，另一方面要要拿出较高级别的法官职位吸引社会优秀法律人才，提高法官的经济待遇，增强法官职业的吸引力。
　　
　　三、科学设计法官选任的程序

　　（一）法官选任上提一级

　　改变地方党政可控制本地法官任免的做法，借鉴地税、药监等系统省级以下垂直管理的方式，对法官任命上提一级，即，基层法院法官的任命，统一由地级以上市人大常委会任命；高级、中级法院法官，基层法院院长的任命，统一由省、自治区、直辖市的人大常委会任命。实行上提一级的法官选任模式，有利于各级法院的法官摆脱地方行政干预，从而减少和消除地方保护主义的影响，增强法院司法的独立性，使法官具有安全和稳定感，专心于审判工作。这样做与宪法关于各级法院的法官由权力机关产生的原则并不矛盾。

　　（二）设立法官选任委员会

　　目前世界发达国家都有专门的机构组织法官选任工作，如美国的“联邦法官评审委员会”、德国的“司法遴选委员会”等。我国应当在坚持由人大选举和任免法官的基础上，考虑建立由人大常委会有关工作部门牵头，有党的组织部门、法院、检察院、司法局等单位组成的法官选任委员会，并吸纳一些人大代表、政协委员、高校法学院教授等人员参加，共同开展法官选任工作。法官选任委员会组成人员的广泛性，目的是要把法官选任工作置于社会公众监督之下，通过法官选任的公开，促进司法工作的公开，提升司法的公信力。从近期看，法官选任委员会可以考虑分为三级，即地市级、省级和中央级。基层法院除院长以外的法官，由地市级法官选任委员会负责考核，提交同级人大常委会决定任免；中级法院、高级法院法官和基层法院院长，由省级法官选任委员会负责考核，提交同级人大常委会决定任免；中央级法官选任委员会负责最高人民法院法官和院长的选任工作。法官选任委员会的工作机构设在同级人大常委会。

　　（三）完善法官选任的方法

　　在法官选任的方法上，必须注重对法官所应具备的素质的全面考核。法官选任委员会可以考虑采取考试与考核相结合的方法。考试可以包括笔试和口试，内容应当涵盖法学理论、审判实务、法律文书制作、口头表达能力、逻辑思维能力等内容，考核可包含庭审技能、职业道德、廉洁自律、工作实绩等。在实际操作时，可以通过调整考试和考核内容的比重，来维持原来在岗的法官与新招录法官之间的平衡。总之，在设计选拔程序和方法时，既要确保科学性、公正性，又要增加透明性，使所有参与遴选的候选人都能接受、认同和信服。