我国法官选任制度存在的问题及原因

　　第二章 我国法官选任制度存在的问题及原因

　　一、我国现行的法官选任制度概述

　　（一）初任法官之选任

　　1.法官选任的条件

　　我国《法官法》规定了担任法官必须具备的条件：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满 23 周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（5）身体健康；（6）原则上应为大学本科以上学历，部分地区经最高人民法院核定可放宽至法律专业大专毕业；（7）根据专业、学历和所任职法院级别的不同，分别规定了一年至三年的法律工作年限。同时，该法第十二条规定，除法院院长、副院长外，初任法官人选必须通过国家统一司法考试。

　　2.法官选任的方式和主体

　　根据《法官法》的规定，我国法官选任的方式可以分为两种，一种是选举制，人民法院院长由相对应的人民代表大会选举产生。另一种是任命制，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本法院的院长提请相对应的人民代表大会常务委员会任免；助理审判员由本院院长任免；在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省级人大常委会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。

　　3.法官选任的程序

　　在我国，法官也属于公务员，也属于“党政干部”,法官按照不同的行政级别，分别由党委和本法院党组管理，党委和法院党组实际掌握着法官的任免权，人大常委会的任免往往成为程序性的要求。因此，法官的选任不仅要遵循《法官法》的规定，还要遵循《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》的有关规定。按照现有实际做法，法官选任的程序有以下几种情况：（1）助理审判员通常是从经过组织部门统一组织的公务员考试，进入法院工作，具有公务员身份的人员中选拔，由本院院长直接任命。（2）审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员（包括初次任命和职务晋升后任命）由本院院长提名，报同级人大常委会任命。（3）法院院长、副院长的人选，往往和其他党政机关领导一起统筹安排，由地方党委组织部门经过一定程序考察，由党委决定并提名，交同级地方人民代表大会等额选举或人大常委会决定任命。无论是哪一种任免程序，法院的领导机构（党组或党委）、地方党委都对法官的选任发挥着决定性作用，其决定提名的法官人选，人大和人大常委会很少有不通过的。

　　4.法官选任的渠道

　　目前我国法官的来源有四种渠道：（1）从本院工作人员中选任。这是当前各级法院法官选任的主渠道。（2）从下级法院选任。近年来，上级法院从下级法院遴选法官的做法被越来越多的法院采用。（3）从其他国家机关转任。党的组织部门在提出法院院长、副院长人选时，有计划地从一些党政机关、人大、公安、检察部门转任干部交流任职。（4）从社会优秀法律人才中选任。近年来，部分法院开始尝试从法律院校教师、优秀律师等社会优秀法律人才中选拔法官，如，2000 年最高人民法院面向全国公开选拔 7 名审判庭庭长、副庭长；2000 年中南财经政法大学吕忠梅教授调任湖北省高级人民法院副院长；2003 年南京师范大学公丕祥教授调任江苏省高级人民法院院长；2007 年吉林大学张文显教授调任吉林省高级人民法院院长；2011 年中山市中级人民法院面向社会公开选拔副院长 1 名。

　　（二）法官职务之晋升

　　《法官法》确立了中国特色的法官等级制度，按法官职务编制等级，共分十二级，法官职务与法官等级挂钩，法官等级对应公务员级别，因此，法官与其他公务员一样有行政职务和级别。法院的院长、副院长、庭长、副庭长等法律职务均有相对应的综合管理类公务员的行政领导职级，普通审判员、助理审判员也有相对应的非领导职务。

　　法官的政治地位、待遇主要由行政职务和级别决定，而行政职务与所在法院机构的规格密切相关，如同为审判员，在最高法院一般是厅局级，高级法院一般是处级，中级法院一般是科级，基层法院一般是科员。由于《法官法》缺乏明确、可操作的规定，法官职务的晋升主要取决于其行政职务的晋升，实际上是先按照民主推荐、组织考察、党组（党委）讨论决定等程序晋升了行政职务后，再按照其对应的法官职务报请权力机关任命。如，高级法院的一名助理审判员，在提任为副处级职务以后，再按照相对应的法官职务，报请省级人大常委会任命。因此，行政职级的高低成为体现法官事业成就的最主要标准，而法官行政职级的提升，主要与机关规格、干部职数、任职年限有关，与审判专业素养关系不大，而决定法官职务晋升的，是法院的党组或地方党委。

　　二、我国法官选任制度存在的突出问题

　　（一）选任条件宽泛化

　　在法学理论界和司法实务界，对法官选任条件存在两种截然不同的意见：一种意见主张提高法官进入门槛，走法官精英化道路，以提高法官的整体素质；一种意见认为目前法官准入条件过高，但经济政治待遇等保障措施未配套，导致一些法院出现法官断层现象。两种对立意见的产生，很大程度上是因为《法官法》对法官选任条件的设定过于宽泛，不能完全适应法院实际工作的需要。

　　1.对法律专业教育要求偏低

　　《法官法》对法官的法律专业教育背景的要求为“高等院校法律专业本科以上毕业或者高等院校非法律专业本科以上毕业具有法律专业知识”.一方面，“高等院校法律专业本科以上毕业”的范围包括函授、自考、网络大学等非全日制高等教育毕业的学生，应当说这一规定与《法官法》2001 年修订时的法学教育及法院人员学历的情况是相适应的，但最近十多年来，我国大学本科教育发展突飞猛进，特别是法学教育的规模已经超过了社会的需求。据媒体报道，2012 届本科毕业生半年后就业率最低的是法学专业，仅 87.2%.①足够的全日制本科法学毕业生可以满足法院的工作需要，《法官法》对法官专业教育的要求已落后于教育形势的发展。另一方面，非法律专业本科以上毕业生需具有怎样层次的“法律专业知识”并没有明确的规定，实践中难以操作，一般认为通过了国家司法考试就是具有了法律专业知识，但是，不少学者认为，没有经过正规的、系统的法学教育，很难形成缜密的法律思维能力，难以建立对法律的信仰，难以适应新时期审判工作的需要。②
　　
　　2.对法律实践经验要求不高

　　《法官法》第 9 条对担任法官的法律工作经历作出了规定：大学本科毕业的，应从事法律工作满二年，其中担任高级法院、最高法院法官，应当满三年；获得硕士学位、博士学位的，应从事法律工作满一年，其中担任高级法院、最高法院法官，应当满二年。这一规定虽然体现出立法设计对法律实践经验的要求，但存在两方面的明显误区，一是以学历的高低换取从事法律工作年限的折扣，把学历和经历混为一谈，事实上法学院的教育侧重法学理论知识，与法律实践有明显区别；二是将“从事法律工作满二年”等同于“在法院工作满二年”,对“法律工作经历”未严格界定为法律实务操作经验，导致实践中许多未参加过审判工作的司法行政和后勤人员被任命为法官时实际上没有任何法律工作经验。审判工作注重经验的积累，法官法律实践经验的缺失，是导致办案能力差、效率低的主要原因之一。

　　3.法官任职的法定最低年龄过低

　　法官的年龄在一定程度上反映了其阅历及社会经验，阅历深广、社会经验丰富对一名法官成功处理各种类型的案件大有裨益。但《法官法》规定的法官最低年龄仅为年满 23 周岁。按照目前的教育制度，正常情况下一个人大学本科毕业时为 22 周岁，如果23周岁就能当法官，就意味着一个本科生离开校园后一年就可以进入法庭当法官。

　　实践中，绝大多数这个年龄层次的年轻法官虽然法学理论知识相对丰富，但司法实践能力较弱，调解能力、庭审驾驭能力等司法技能明显不足，并不一定能胜任审判工作。

　　4.不同级别法院法官的选任条件区别不大

　　对不同审级法院的法官规定不同的任职资格条件，是大多数发达国家的通行做法，这是由进入法院案件的难易程度、重要性高低、争议性大小决定的。一般说来，法院的审级越高，其审理的案件越是复杂重要，对法官的要求就越高。有的国家规定，上级法院的法官原则上从下级法院的优秀法官中选拔；有的国家则是对终审法院、高级法院法官的法律工作经验等规定了更高的要求，从而保证高审级法院法官都是法官中的优秀分子，其整体素质普遍高于低审级法院的法官。尽管我国《法官法》对不同审级法院法官的选任标准也作了区别，但仅限于其法律工作经历的年限、部分地区学历条件放宽为法律大专，在一些地区法院出现严重的法官断层情况时，国家又对司法考试制度作出变通规定，设立了 A、B、C 证，在学历条件、考试合格标准等方面采取适当的优惠措施。这些细微的区别，远远未能确保高审级法院聚集更优秀的法官。