我国法官选任制度存在的问题及原因(2)

　　5.法官任前培训要求不严

　　我国《法官培训条例》规定“拟任法官的人员，须接受预备法官培训，培训时间不少于一年”.但在实际操作中，“一年”的初任法官培训时间很难落实到位。笔者曾经做过调研，绝大多数法院初任法官任前培训往往只能保证 1 个月的集中培训时间，其他时间实际是回到各自岗位照常工作；更有一些欠发达地区法院为争取增加津贴或缓解法官短缺问题，一有公务员通过司法考试就希望马上任命为助理审判员，完全不理会任前培训的相关规定，各种任前培训考核更是流于形式。

　　（二）选任方式粗放化

　　我国目前的法官选任缺乏专门的组织机构和固定的程序，选任方式粗放化。

　　1.没有明确的法官员额

　　《人民法院组织法》虽经 1983、1986、2006 年三次修改，但对法官员额问题仍然没有作出规定。2001 年修正的《法官法》第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”但 12年过去了，法官的员额仍然未见有明确的规定。因为缺少员额规定，加上法官的门槛不高，不少法院对符合法官任命条件的人都不加区分地任命为法官，导致了法官队伍过于庞大，审判辅助人员反而不足，一些优秀的法官不得不把大量的精力放在程序性和事务性的工作上，造成了优秀法官资源的浪费。

　　2.尚无完整的法官选任程序

　　《法官法》规定了不同等级法官的任免或选举机关，但没有规定提名、考核、选举、任命等具体选任程序。《法官法》对初任法官的基本条件作出了规定，如必须法律专业本科毕业、通过司法考试等等，但未明确符合上述条件的人员进入法官队伍的程序要求。

　　3.没有符合司法规律的选任运作办法

　　作为法官选举或任命机关，人大及其常委会没有设立专业的评选机构，在进行法官选任时也缺乏对法官的实质性考察，法官任命流于形式。在法院内部的选任中，大多数法院还是采取行政职级带动法官职务的做法，有的甚至把任命法官职务作为一种“待遇”,忽略对一名法官应具有的审判理论和业务水平、审判工作经验、办案质量等要素的考察。
　　
　　4.选任渠道内部化

　　目前从社会上直接选任法官、从下级法院遴选法官比例不大，从法院内部人员中选任仍然是法官选任的主要渠道。由于没有建立法官员额制度，法院内部的工作人员，不管是行政人员还是执行人员、书记员，几乎都是“候选法官”,在年资等条件符合规定之后，都可能成为助审员，助审员、审判员成了法院工作人员的职称系列。法官选任成了法院的内部活动，排斥社会公众参与，既不利于扩大法官选材面，也不利于提升法官的公信力。

　　（三）晋升制度行政化

　　2011 年开始实施的《法官职务序列设置暂行规定》建立了区别于普通公务员的法官单独职务序列制度，对《法官法》确定的法官等级制度形成有效补充，解决了长期以来法官套用国家行政人员的职务和级别的问题。但实际上，法官等级的设置是以法院的行政级别和相同职务层次公务员的级别为基础的，仍未能摆脱行政化色彩。法官晋升制度的行政化对法官素质提升及司法公正影响重大。

　　1.影响法官的职业发展

　　受法院行政级别的限制，基层法院担任领导职务的法官只能在科员至副处之间晋升，普通法官只能在一级法官至五级法官之间晋升，晋升空间很小。虽有部分地方已实施上级法院从下级法院遴选法官的做法，但尚未形成长效机制，法官职业上升的空间狭窄，待遇得不到较好的保障，法官的职业尊荣感难以形成。近些年来法官流失的现象愈演愈烈，从过去的经济欠发达地区流向发达地区、基层法院流向上级法院，演变到法官普遍流向法院以外，从而使得法官队伍整体素质长期在低水平徘徊。

　　2.干扰法官的独立审判

　　从法官内部看，法官的“仕途”取决于行政职级，能否提拔晋升取决于上级领导，能否通过民主推荐程序取决于与同事的关系，致使法官在审理案件过程中难以抵制来自领导或同事的干预。从法院外部看，法院人员编制、干部职数以及经费保障与政府机关同等对待，人财物受制于地方党委、政府部门，法院与法官在政治生活中的地位得不到彰显，也为个别党政领导干预司法活动提供了条件和便利。在现实中，不少法院领导为了法院工作的正常运转或者改善干警待遇，不得不把主要精力放在“跑关系”上，甚至不得不以牺牲司法公正为代价，以换取地方政府对法院工作的人财物支持。

　　3.造成法官人才的浪费

　　更为严重的问题是，按照目前的法官晋升制度，在审判岗位表现出色的法官，被提拔为领导干部以后（如担任副庭长、庭长、副院长、院长），就逐步淡出审判一线，领导职务层次越高的法官越少办案，院长、副院长极少直接审理案件，转为从事案件审批、审判委员会讨论案件和其他行政管理工作，造成了最优秀的法官不直接审理案件的极反常现象。
　　
　　三、存在问题的原因分析

　　（一）历史传统的惯性

　　两千多年的封建社会重视人治，轻视法治，行政与审判不分，行政官兼理审判，法官职业的规律和特点不受重视。相当一部分人还未能充分认识到司法权在国家权力架构中的独特性、法官在公务员体系中的特殊性，党委、政府、人大等机关在我国的政治架构中的地位都在法院之上。当前这种历史惯性的影响依然存在，导致法官管理行政化现象严重。目前的法官选任方式在我国运行几十年，与普通党政官员的选任方式基本一样，一定程度上符合我国过去的司法工作现实条件，也“传、帮、带”了一大批优秀法官。在这套机制下成长起来的很多人认为这是一套基本符合中国国情的管理制度，没有必要再搞改革，或者对改革涉及的利益难取舍。

　　（二）思想观念的滞后

　　新中国成立以后相当长的一段时间里，社会处于不断的变革之中，法律体系不健全，公民的法律意识不强，全社会对司法的特点和规律认识不清，法律人才的培养未得到应有的重视，法官长期以来被当作一种大众化的职业，法官选任工作的重要性和特殊性尚未被充分认识。在长期高度集中的计划经济体制下，社会经济生活中的大部分矛盾都由党委和政府依据各种政策方针予以解决，司法的作用十分有限。即使是市场经济已经充分发展的今天，由于思想观念的相对滞后，社会公众一般会认为，法院与政府一样，法官和行政官员都是“官”,都属于国家工作人员，找法院打官司与找其他机关投诉告状都一样，特别是看不到法官职业需要以专门的制度作为支撑，对法官管理制度与公正司法之间的内在联系认识难以统一，从而容易对法官选任特别是其中凸显法官职业特殊性的制度设计产生误解。仅仅希望法官是“清官”的普遍认识，意味着社会公众把对公平正义的期盼寄托在法官个人品质上，而不是法官管理制度的改革上。

　　（三）事物发展的规律

　　任何一个事物的发展都是一个动态的过程，质变要靠量变的积累。西方发达国家的司法制度经过了一两百年，甚至是几百年的发展，才有了目前相对稳定和完善的制度，即便如此，也仍然处在不断的改革中。我国的法官选任工作起步较晚，在文革中又遭到严重破坏，近三十年社会主义市场经济快速发展，经济制度处于不断的变革中，社会经济生活日新月异，法官选任制度作为司法制度的一部分，其改革和发展必然要立足于经济基础，而且具有保守性和滞后性，往往落后于经济社会的发展变革，其发展完善需要相对较长的过程。