我国现行行政审批制度存在的问题

　　第 2 章 我国现行行政审批制度存在的问题

　　2.1 计划经济遗留的弊端仍在干扰正常的行政审批制度

　　建国以后，我国实行了四十多年的社会主义计划经济体制，中央高度集权，事无巨细地对所有的资源进行集中统一的配置，对各类以市场为主体的经营活动进行严格控制，行政手段，包含行政指令、行政审批等形式，成为主导社会资源分配的唯一手段。在物质资源极端匮乏的计划经济时代，决定资源分配的行政手段成为一种无上权力的象征，影响着社会经济活动以及每一个普通的百姓家庭。在这种体制的影响下，掌握资源的行政审批机关及工作人员潜意识的特权思想，直到今天还在影响着人们。

　　虽经过 10 年的改革，但计划经济的遗风仍深刻影响着现行的行政审批领域，第一，行政审批机关自上而下想方设法阻扰改革，不愿放弃自己的权力。第二，市场经济起步较晚，体系还很不健全，行政审批制度改革还处在摸索阶段。在实际的市场经营活动中，确实需运用行政审批手段调节的、市场自身可以解决的、社会（如各行业、各中介组织）可自行消化的、其他监管方式（如事中监管、事后验收）等手段可以解决的，国家对这些事项的范围和限度的界定至今还没有一个明确的意见。第三，国家政治体制改革①的前景不明朗，没有准确的时间表和改革预期，导致行政审批制度改革的方向感不强。

　　2.2 现行行政审批项目种类繁多，设置不科学

　　我国的行政审批制度改革进行十多年来，在涉及行政审批制度的方方面面和各个环节均取得了一些成效，尤其在需要重点改革的行政审批项目领域，通过取消、下放和调整等方式，削减了大量的行政审批项目，可以说从数量统计上看是基本达到了预期目标，但是结合转变政府职能，继续简政放权，提高行政效率，方便群众办事等方面的要求，现行的行政审批项目依旧种类繁多，设置过多过滥。

　　2.2.1 大部分行政审批项目的设置或取消无明确的依据

　　《行政许可法》第二章对行政许可的设定进行了详细规定，但目前对非行政许可审批项目的规范无明确的依据。没有依据和标准的结果就是，非行政许可的审批项目一边在削减，而另外一边又在增加。政府部门为迎合行政审批制度改革的需要，确实削减了不少审批项目，但随着国内市场经济的不断发展与国际新型经济模式的5影响，市场经营活动不断变化客观上又需要及时上马新的行政审批事项对其进行管控。

　　2.2.2 大部分政府部门改革的目标模糊

　　根据国家及地方各级政府的部署和要求，清理、精简审批事项是深化行政审批制度改革的主要任务，但在实际的操作中，由于大部分行政审批项目的设立依据和标准不明，加之尚无改革的经验可以借鉴，普遍出现为了改革而削减的怪相。在没有清晰的改革目标定位的引导下，各地制定的改革目标也不尽相同，但基本上都将审批事项的数量削减作为行政审批制度改革追求的最终目标。比如，国务院要求本届政府要下决心把现有行政审批事项再削减 1/3 以上，全国各省、市、自治区也都有削减行政审批事项的具体数额和比例。但是，对行政审批事项简单地进行加减法以示改革效果的观念恐怕是片面的。

　　2.2.3 政府部门为实现其利益变相设置审批项目

　　在我国，法律、政府与市场的关系暧昧。制定一部法律，往往成为一个政府部门行使行政审批权力和收取审批费用的工具，民间通俗的讲法是“一个政府部门主导起草了一部法律，一部法律滋生数个行政审批事项，一个行政审批事项就可以养活一个部门”、“为法律而制定法律”.在涉及行政审批事项的法律、法规制定过程中，有多少法律的起草者考虑过可能出现的行政审批权力泛滥，又有多少法律的实施者思考过滥设行政审批对正常市场行为的影响。

　　机构设置不科学，职能重叠，权责难分。行政审批作为一项行政职权可以被随意委托给其他主体性质不明的部门，出现问题相互推诿。只要有利益的市场经营活动，能够在业务上搭点边的政府部门就要介入设置审批事项，意欲能在利益的蛋糕中分一杯羹，加重了企业、经营者的负担。

　　2.2.4 传统观念影响了行政审批事项设定的合理性

　　除部门利益外，各级政府部门传统观念里的某些滞后因素也是影响行政审批制度改革效果的主要原因。部分政府部门不了解市场经济的运行规律，对市场手段的发挥程度掌握不够，加之在陈旧的等级观念影响下，缺乏改革的勇气和担当，死板地站在遵守合法性原则的角度去设定或撤销行政审批事项，而对设置是否合理未予以充分考虑。

　　各级政府部门在改革行政审批事项的过程中，凡属是审批级别高的事项，或是设立审批事项的法律层次较高的，就不在撤销的范围；反之就可以考虑撤销。由于缺乏改革的智慧和魄力，为了规避责任，对合法而不合理的审批事项，不会权衡和兼顾，选择了回避，统统予以保留。
　　
　　2.2.5 各级政府部门精简行政审批事项的标准不一致
　　
　　我国的现实国情是，在上下级政府和政府内部各部门之间，始终是上有政策，下有对策。***总书记强调：“绝不允许在贯彻中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”①.李克强总理在今年 10 月的国务院常务会议上要求：“要加快实施政府职能转变，扭转政令不通的堰塞湖现象”.在行政审批制度改革中，中央对清理、精简行政审批事项的要求是清晰的、明确的，但各级地方政府的意见不一致，观点不一致，诉求不一致，改革效果也就不一致。

　　为了部门利益，一些政府部门专挑利益不大，无关痛痒的事项进行削减。一旦群众反映强烈或上级政府要求必须削减的行政审批事项，可以通过“备案”、“年检”等形式变相保留，还可以通过转移到中介等更隐蔽的方式进行规避。不论是整合审批资源、亦或是转移审批职能，各级政府部门都可以促使行政审批事项数据的降低，作为行政审批制度改革中的一份政绩，但依旧保留了自己的审批权力，这种做法有悖改革的初衷。反过来，下级政府根据当地实际情况，从优化经济环境和吸引投资方面的考虑，对某方面审批事项进行削减的愿望，却因上级政府的行政指令而无能为力，基层政府行政审批制度改革的主动性被束缚了手脚。

　　2.3 现行行政审批制度不公开透明

　　行政审批的告知是指为确保行政审批申请人及重大利益的相关利害关系人的权益，除了依法应当保密的事项外，政府部门应将涉及审批的所有内容予以公开，包括审批的主体、地点、内容、实施程序、期限及费用等。确保行政审批告知程序到位的做法是通过相关措施予以保障的告知制度，使申请人或相关利害关系人对行政审批的各个环节都享有“知”的权利。

　　告知程度反映公开度，告知制度的缺失即为“秘密行政”,这种现象与我国当前行政审批制度改革的趋势是相违背的。目前，政府行政管理工作涉及的告知内容、程度、程序等方面的规定，在大部分的法律、法规中都未充分体现，同样，依法告知的制度在行政审批工作中也很不完善。政府部门在实施行政审批的过程中，拥有审批的权力，却不会或不充分履行告知的义务。行政审批的申请人不能充分享受全面掌握审批信息的权利，只能被动地接受审批结果。

　　2.3.1 告知的渠道不够规范

　　政府部门提供的各类告知渠道是当前行政审批申请人获取审批事项信息的主要途径。但在对一些申请人了解后发现，虽然政府部门不断提升服务质量，提供了多种获知信息的渠道，但大多数申请人的第一印象仍是无法找到一个便于自己全面掌握该项目审批环节的渠道。第一，作为目前公认的最准确、最有效的告知方式，口头告知被申请人认为能够获取全部信息，但口头告知的有关细节依然不太规范，申请人掌握信息的准确性、全面性和及时性与审批人员的素质有关，也与双方在申请和受理过程中的沟通深浅、交流水平及规范性用语、措词有关。尤其是审批事项涉及到多个政府部门时，就需要申请人到不同的部门去咨询，显然费时费力。第二，传统的媒体，如报纸、电视等告知方式，随着传媒产业不断商业化，已经基本看不到有关行政审批告知的栏目了。第三，上墙的程序流程图、宣传手册、小贴士、触摸屏等告知渠道，虽然简洁明了，但是仍需要申请人到审批部门去获取。随着经济、社会不断发展给行政审批事项带来的经常性变化，这些上墙的或纸质的告知形式容易过时，更新需要成本和时间，一旦更新不及时将影响申请人的正确判断。有些单位的触摸屏等设施长期不使用出现老化或损坏，成为了一种摆设。第四，近年来，为进一步提高行政审批效率，大部分的政府部门均打造了本单位的政府网站。网站的信息可以共享，更新及时，提高了告知的效率，极大地方便了申请人办理审批业务，但一些政府部门高调建立政府网站之后，却疏于打理，不仅没能发挥网站应有的告知效能，反而给广大申请人造成麻烦。比如，相关审批事宜内容简单，咨询者不能完全读懂；网站信息几乎不更新，有些甚至停留在建立时的状态；有些网页只有标题，点击后没有内容；有些政府网站的审批流程及适用的政策、法律还是过时的内容，这样的审批申请注定是无用功。

　　2.3.2 告知多缺乏细节性的内容

　　从各种行政审批的告知渠道中可以发现，大部分的告知内容多为原则性的规定，不够详细、具体，甚至还有直接引用法律原文作为办事指南的现象。由于告知内容的细节性、可读性不强，行政审批的申请人对有关审批事项往往一知半解。第一，关于受理申请时需要提供的材料和材料的形式。在政府行政审批部门对审批材料的有关要求进行告知时，一般仅公布需要哪些材料，而不提供材料的更细要求，例如材料的盖章部门、质地形式（电子档或纸质，纸质中又分为 A4、A3 纸等版本）、哪些是要手写或打印的、哪些是被委托人可以签名的等。在现实当中，大部分的审批材料不能一次性达到规定的要求，需要若干个来回才能达到行政审批部门的标准，延缓了申请材料进入审批流程的时间。第二，审批的流程设计不够合理。大部分的政府部门通过上墙、传单、政府网站等渠道告知办理审批的流程图，由于流程图设计者的主观意识，不能充分考虑审批申请人的素质和普通群众理解能力有限的实际情况，制作的审批流程图存在不准确、不直观、不易解等缺陷，且对具体要求的标注不详细。审批的申请人一旦看不懂，又需要花时间去咨询审批人员，达不到流程8图所具备的告知功能。第三，政府行政审批部门的职责、制度及其他相关信息告知不到位。部分行政机关不公布审批部门的职责，致使审批申请人不知道要到哪一个部门办理该审批的事项。对外的咨询电话不准确，通过拨打 114 也无法查询，本可通过一个电话解决的问题也要亲自上门询问。办理审批的时间要求不明确，有部分审批事项的办理时间有分时或限时办理的特殊要求，不明详情的申请人往往白跑。