我国行政审批制度的历史沿革

　　第 1 章 我国行政审批制度的历史沿革

　　1.1 行政审批的概念

　　行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，是政府的行政管理职能，是行政审核和行政批准的合称。行政审批制度是行政审批领域各项法律、法规、1行政审批具有以下特点：一、主体：行政机关或具有行政审批职权的组织，这类组织一般是行政机关依据法律法规授权或委托的机构；二、性质：是为提出行政审批申请的自然人、法人或者其他组织提供一种授权的政府服务行为，是政府对社会有关事务的事前管理，既是职权，但更重要的是一种义务和责任；三、目的：实现对社会的秩序、权利、自由、利益的行政管理；四、行政审批还具有法定性、时效性、特定性、程序性、自由裁量性等其他特征。

　　1.2 行政审批的价值

　　1.2.1 对国家资源进行有效分配

　　通过实施行政审批制度，对国家的各类资源进行合理、科学的配置和调控，促进国家资源的可持续发展，实现资源在时间、空间分配方面的最大优化。比如，矿产资源是国家重要的资源，尤其是煤炭、贵金属等目前允许私营开采的矿产，需要行政审批制度的介入控制。我国的矿产资源分布不均匀，任何有资质的单位从事矿产资源的采矿、挖掘工作，必须经过国土资源等行政机关的审批，确定资源开采的合理额度，挖掘的深度和方式，实现国家对矿产资源的总量控制和可持续开采，减少浪费。

　　1.2.2 维护社会和个人的基本权利

　　在自然人、法人或者其他组织从事一项需要政府授权的社会事务的过程中，通过设定行政审批，对符合有关条件、要求和标准的事项予以批准，对不符合有关条件、要求和标准的事项进行禁止或有条件的限制等方式，确保社会和个人的基本权利不受其影响。比如上述的矿产资源开采，由于对周边环境和居民的正常生活以及采矿工人的人身安全可能造成不良影响，还必须得到环保、安全生产、公安等行政机关的审查批准。
　　
　　1.2.3 维护社会的基本秩序

　　优良的社会秩序是行政审批制度存在的价值追求之一。市场经营主体之间可能存在的不正当竞争，实施不正当的经营手段，主体资格的弄虚作假，不但损害合法的经营者，还危害社会公共利益和消费者权利，造成社会秩序混乱。规范追求利益最大化的市场经营主体的社会活动，维护社会经济正常秩序，是行政审批制度的主要功能。比如上述的矿产资源开采，要确保开采单位确实具有开采能力和安全保障，必须由国土部门核发开采资质，工商部门予以营业许可等。

　　1.2.4 建立社会公信的需要

　　要具备处理有关法定或规定的社会、经济事务的能力，需要通过行政审批的设定，赋予自然人、法人或者其他组织一种对外的社会公信，这种社会公信具有权威性、导向性和统一性，以证明、执照、证件、资质等为主要形式，便于国家、社会组织和公民识别、认可、接受，进而建立某种可信任的法律关系。比如上述的矿产资源开采，公安部门同意的具备从业人员安全资格的采矿工人才允许下井作业，以及公安机关交通管理部门核发的驾驶证、司法行政机关核发的执业律师证、建设行政主管部门颁发的建筑造价师资格证等。

　　1.3 我国行政审批制度改革的进程和当今现状

　　目前，在我国行政审批领域，相关规定和制度都是在计划经济①体制的基础上建立起来的，在计划高度集中的时期，此种模式对经济社会的发展起到了积极的推动作用。改革开放以来，特别是全面建立社会主义市场经济②后，市场作为资源分配的主要手段对推动我国经济的快速增长起到杠杆作用。经济转型促进了政府职能转变，政府的行政审批工作也需从适应计划经济到适应市场经济的重大改革。行政审批的理论根据和存在价值在于市场失灵，政府规制理论也正是设想通过政府的干预对市场缺陷予以矫正和弥补，以期实现帕累托改进或者在存在约束条件的情况下达到一种次优的配置效果。

　　③市场经济条件下，政府的行政调控是市场主导资源分配的重要补充，行政调控的主要手段就包含行政审批。虽然 1993 年第八届全国人大第一次会议将建立社会主义市场经济写入宪法，行政审批存在的价值也在与市场经济的磨合前行中逐步转变，但受几十年计划经济体制的影响和部门利益作怪，目前的行政审批制度的主要内容依然颇具计划经济特征，存在明显的缺陷，与当前的社会经济发展规律存在差距。例如：各种行政审批、行政许可的事项过多；没有法定依据滥设行政审批；审批的级别设置过高，环节多；审批的时效性不强，效率低；审批的程序设定复杂，不便民，人民群众疲于奔命；审批人为设限的现象普遍，滥用审批权力，腐败现象常见。行政审批中出现的缺陷，不仅使国家宏观调控的行政手段力度打折，也严重阻碍了市场经济的良性发展，影响了市场手段的有效发挥。同时，通过人为设置阻碍和限制，部分政府部门把行政审批的职权当作谋取私利的工具，严重损害了国家机关的形象。所以，行政审批制度迫切需要改革。

　　在 2001 年启动行政审批制度改革之前，我国有近百部法律、400 多部行政法规和大量的地方性法规涉及到行政审批。据不完全统计，全国性行政许可事项最多时达 4100 余项，各省级行政许可一般也在 2000 项以上。加快推动市场经济的良性发展，确保行政审批权力在法制的轨道内运行，是行政审批制度改革及 2004 年实施《中华人民共和国行政许可法》①的根本目的所在。

　　2001 年，中国加入 WTO,为更好地适应加入 WTO 后国内外市场经济环境的变化，国务院于当年 9 月正式成立了行政审批制度改革领导小组，并积极、稳妥地推进行政审批等制度改革，自此，我国行政审批制度改革工作全面启动。经过十年清理，国务院共分六次，取消和调整了 2497 项行政审批项目，占原有总数的 69.3%.

　　总体来讲，通过不断减少审批项目，积极改变管理方式，把部分项目交由市场、社会组织和中介管理，部分项目的审批权逐渐下放等形式，我国的行政审批制度改革工作取得了一些成效，推动了法治型政府的建立，行政管理手段不断创新，政府的权力运行有所规范，国内外市场经济活力提升，行政效率和政府的公信力在不断提高，群众办事越来越便捷。

　　为进一步改善“政府权力仍过于大”的社会总体印象，今年 3 月，十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》②,把政府职能转变放在突出位置，得到社会各界普遍好评，老百姓对此期待也很高。减少行政审批是推进国务院机构职能转变的重要突破口，核心是简政放权。李克强总理在全国人大记者招待会上提出，本届政府要下决心把现有行政审批事项再削减 1/3 以上，要把政府该管的事管好，市场能办好的事全部交给市场办，政府不该管的事坚决还政于市场和社会。

　　推行行政审批制度改革十多年来，不论是国务院以及各级政府，还是从事行政管理体制研究的学者，亦或是国内外从事市场经济活动的公司、企业等经营主体，都在实践中深刻思考着进一步深化改革的措施。这些思路成为了国务院及地方各级政府屡次下放、取消、整合审批事项的重要参考，也为新一届政府的决策提供了重要依据。