提高行政规范性文件质量的对策与建议(2)

　　3、加强行政规范性文件制定和实施情况评估

　　行政规范性文件制定和实施情况如何，缺乏专门机制跟踪和评估，成为行政规范性文件重新制定工作中的薄弱环节，目前各地普遍建立了行政规范性文件实施效果评估制度，明确要求制定机关在行政规范性文件颁布实施一年后，对其实施效果、存在问题、影响因素等进行跟踪反馈、分析评估，并提出评估意见。但在实际操作过程中，制定机关往往因为工作量大、人手不足等等原因，仅对其中一件或者几件具有代表性的行政规范性文件进行实施效果评估，缺乏对所有文件全面性的了解和掌握。要弥补这方面的不足，需要制定机关建立相关制度予以加强。具体可以考虑从以下两方面着手：一方面，授权机关应当在授予行政规范性文件制定权限后，按时进行监督，这也是制定后评估的重要措施。被授权机关是否及时完成义务性授权制定行政规范性文件，应当作为后续工作，纳入监督程序。

　　另一方面，可建立对行政规范性文件实施效果评估的考核机制，探索将评估工作开展情况、开展范围、开展结果纳入行政执法责任制的评议考核体系，作为依法行政考核的重要内容。

　　4、强化行政规范性文件清理效果

　　《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出的"规范性文件一般每隔2年清理一次"的原则，决定了行政规范性文件清理工作是一项长期性的工作。在清理过程中，一要明确界定清理范围，要对各级政府及其部门制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务，并且现行有效的行政规范性文件进行全面清理，在此过程中，要注意防止部门工作不细心，遗漏应清理文件的现象。二要明确清理主体。

　　以县级以上人民政府及其办公室名义制发的行政规范性文件，由起草文件的本级政府部门提出初步清理意见，报同级政府法制机构审核把关，确保清理质量。三要集体研究审核。针对相关部门提出的处理建议意见，法制部门要认真对照法律、法规、规章，逐件进行审核，形成初步处理意见报市政府常务会议审议通过，及时向社会公布。四是探索建立行政规范性文件定期清理制度。为解决行政规范性文件"有始无终"的问题，一些地方开始探索建立行政规范性文件有效期制度，如《安徽省合肥市人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件管理的通知》规定："规范性文件应当规定有效期。有效期自规范性文件发布之日起最长不得超过5年，有效期届满，规范性文件的效力自动终止",有效防止行政规范性文件"长生不老".

　　（四）提高行政规范性文件质量的关键：突出监督实效

　　1、以三项审查来弥补复议监督的缺陷

　　《中华人民共和国行政复议法》规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请-复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
　　
　　（三）乡、镇人民政府的规定"

　　根据上述规定，行政复议机关并不直接受理公民、法人或者其他组织对行政规范性文件单独提出的复议申请，只有在对具体行政行为进行审查时，在根据申请人的要求，一并进行审查。亦即只有与复议事项有利害关系的行政复议#请人才有权提出对行政规范性文件的审查申请，其他人即使认为行政规范性文件违法，也无法通过行政复议途径解决。这种规定无疑降低了行政规范性文件的违法成本，难以充分发挥行政复议应有的监督功能和救济效果。而行政规范性文件的前置审查、备案审查、异议审查三项制度的结合则能很好的解决这一矛盾。

　　备案审查是指政府法制机构对各政府部门和下级政府印发的行政规范性文件，组织专门人员进行合法性审查，并定期公布备案结果，及时指出行政机关在行政规范性文件制定和报备方面存在的问题及解决措施；前置审查则要求部门拟出台的涉及重大改革、重大决策、重点项目以及其他事关广大群众切身利益的重大事项的行政规范性文件在印发前，报送同级政府法制机构进行合法性审查，釆取部门法制机构审查和政府法制机构审查的双重审查方式，确保行政规范性文件的合法、有效。而异议审查是当公民、法人或其他组织认为行政规范性文件违法或者不适当，可以向文件制定机关的上级人民政府提出书面异议审查申请，扩大了申请审查的相对人范围，借助社会力量监督行政规范性文件的制定和执行，提高监督实效，三项审查都是监督行政机关抽象行政行为的重要形式，它们的有效结合，有利于形成相互衔接、互相配合的有机整体，把住行政规范性文件制定的事前、事后关键节点，有效保障了制度建设的合法合理。

　　2、各级人大常委会的审查监督应坚持主动审查与被动审查相结合。

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，县以上地方人大享有"撤销本级人民政府的不适当的决定和命令"的权限。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》明确规定，"县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查认为有不适当的情形的，有权予以撤销".对行政规范性文件进行备案监督是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式，是对监督地方政府权力行使，制约和防止权力滥用的重要途径。《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》明确要求："政府规章和对地方性法规具体应用问题的解释，应当自公布之日起30日内报送备案，其他规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案",对"涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的"行政规范性文件，各级人大还可以进行主动审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的行政规范性文件，防止文件制定环节的偏差，确保行政规范性文件的正确实施。但在实践中，目前大多数地市的备案审查效果均不明显，有的报备主体接受人大常委会监督的意识不强，迟报、漏报、不报的现象仍然存在。笔者认为，各级人大常委会对行政规范性文件的审查监督应采用主动审查和被动审查想结合的模式，在日常的被动审查的同时，有选择、有针对性的对重要文件进行主动审查，防止出现迟报、漏报、不报的现象，及早发现并及时解决行政规范性文件与各类法律、法规规定不一致的地方，避免和减少实际中的损失。

　　3、用好用足司法监督的现有手段

　　"司法监督是指人民法院对规范性文件进行审查而实施的一种法律监督制度。司法监督是有效的权力监督制约机制的重要环节"?,但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查"及第12条"人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令"的规定可以发现，行政规范性文件不属于行政诉讼案件受案范围。但是，该规定并不表明各级人民法院并不能对规范性文件进行审查。如前所述，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第62条明确提出"人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件".很显然，具体行政行为依据的行政规范性文件如果合法有效，则具体行政行为则合法，反之亦然。因此，在国家统一法律未进行修改完善的情况下，各级人民法院用好用足这一手段，同样能够实现对行政规范性文件的间接监督。

　　同时，人民法院对于违法的行政规范性文件，还可以发出司法建议，藥求文件制定机关的上级行政机关予以变更或撤销，增强监督实效。

　　（五）提高行政规范性文件质量的保障：确立以法院为主的责任追究体制

　　根据我国宪法、地方组织法和选举法等法律的规定，对行政机关吸其工作人员制定违法行政规范性文件，有两个追究途径：一是由权力机关追究。由权力机关对行政规范性文件进行审査和追究责任，我国各级权力机关可以依法动用的追究违法行政规范性文件责任的方式，包括撤销文件和质询、罢免有关行政机关负责人等。二是由行政机关追究。行政机关对违法行政规范性文件的追究属于本系统的内部追究。各级行政机关可以依法动用的追究违法行政规范性文件的方式包括改变和撤销违法文件，任免、考核和处分有关国家行政机关工作人员。行政机关对违法文件制定人员的最严厉的责任追究仅限于行政处分。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，这种行政处分主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。但是，多年的实践表明，宪法和法律规定的这两种追究途径并不十分成功，鉴于各方面的原因，各级人大及其委会对宪法和法律赋予的权力往往不能用足用好，而由行政机关对违法行政规范性文件实行自我追究的效果也常常不尽如人意。所以，过于依赖由权力机关和行政机关对违法行政规范性文件进行监督并不现实。

　　借鉴国外的立法理论，应尽快建立起我国对违法行政规范性文件的法院追究的责任追究制度，"特别是确立人民法院对行政规范性文件的司法审查制度和违法文件制定者的个人责任追究制度，对实行依法行政、保障公民权利具有重大意义"?o由于违法行政规范性文件直接损害的是行政相对人的权利，常常只有行政相对人才能成为对违法文件制定主体最积极的控诉者，有关原告与被告之间的法律纠纷显然由专事诉讼的法院通过诉讼途径解决最为合适，同时，法院诉讼以其专业化的审查队伍及完善的一审、二审、审判监督程序，对行政规范性文件的合法性作出权威判断提供了很好的保证。现在，鉴于违法行政规范文件存在的种种问题，各个方面在不断地呼吁修改行政诉讼法，将行政规范性文件纳入诉讼轨道，由人民法院予以审查和裁决。而经过十多年的行政审判实践，法院已经积累了审查和处理违法行政规范性文件的经验和力量，修改行政诉讼法，扩大受案范围不仅是行政法治的需要，也具备了现实基础。所以，设计这样一种制度，赋予人民法院对违法行政规范性文件的审查和处理权，是必要和可行的。