提高行政规范性文件质量的对策与建议

　　三、提高行政规范性文件质量的对策与建议

　　如何解决上述问题，提高行政规范性文件制定的质量？笔者围绕前文所分析的问题，试图提出具有科学性和可操作性的对策和建议。

　　（一）提高行政规范性文件质量的前提：找准制定方向

　　1、明确制定目的

　　行政规范性文件设计中，应将文件制定目的与公众合法权益保护的目标相统一，以创造社会最大价值作为行政规范性文件制定的最终目标。要准确掌握立法规律和立法时机，顺应管理型政府性向服务型政府转变的需求，妥善处理政府立法与改革发展稳定的关系，做到立法决策与改革决策相统一，在行政规范性文件的选题上，要制定符合社会发展规律、顺应经济社会发展要求的文件，按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，"重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法。对社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，要作为重中之重，集中力量攻关，尽早出台".

　　2、端正制定理念

　　"行政规范性文件的制定理念决定其基本内容和价值取向".纵观行政规范性文件实际制定工作中存在的诸多问题，树立正确的制定理念尤为重要。为契合法治政府建设的总体目标，行政规范性文件制定时应当坚持依法、科学、民主的决策理念，确保制定出的行政规范性文件不与现行法律、法规、规章相抵触。"在其他行政规范性文件制定过程中，通过公众广泛、积极参与，充分表达其利益诉求，最终形成符合多数人意志和客观实际的公共意志，同时把制定行政规范性文件当作一项技术工作而非普通的行政管理工作来看待，从而产生具有理性和权威性的其他行政规范性文件".

　　（二）提高行政规范性文件质量的重点：严控制定权限

　　1、严控行政规范性文件制定权限

　　从宏观上看，严控制定权限应注重从三个方面着力：一是完善行政法律体系。

　　这并不是一项简单的工作，而是包括法律目标、法律效益、法律影响、法律约束性、法律管理所有相关于社会效应的各个方面，是一个复杂的系统工程，因此围绕行政法律体系的建设问题需要对相关的配套制度的建设加以重视，行政规范性文件正好能适应这种配套建设的需要。但由于我国目前行政规范性文件的制定工作还存在客观上的漏洞，使得制定的随意意味浓厚，难以避免出现错误和冲突。

　　所以制定完善的行政法律法规，以减少行政规范性文件的适用场合，是防止行政规范性文件泛滥的有效途径。二是明确行政规范性文件的制定主体。行政规范性文件的制定主体首先要合法，其次还要注意与其他制定主体的协调统一。各有权主体在行使制定权时，应该注意避免各自为政，相互冲突，对于废止和失效的行政规范性文件应该及时向社会公布。三是明确行政规范性文件的名称和格式。用最明确的结构方式、最简单的行文格式在行政规范性文件的表述上作出界定，从细节上体现政府的水平和能力。

　　2、突出行政规范性文件特色
　　
　　建设法治政府，需要统筹谋划制定项目，突出重点，协调推进。各级政府对其发布的行政规范性文件应当实行计划管理。"在制定计划时要注意突出重点，要从当地改革开放、经济建设和社会发展的实际需要出发，以宪法和法律法规为依据，抓紧制定以发展当地市场经济、维护社会稳定、加强城市管理、促进全市文明与繁荣为重点的具有规范性和可操作性的各项规章制度，使当地政治、经济、文化和社会管理各个方面都有法可依，有章可循" .

　　在行政规范性文件的起草中，在不突破上位法规定的基础上，力求使其内容既体现本地特色，又具有实用性和可操作性。具体而言，首先要成立一个由多方面人员参加的起草班子，围绕行政规范性文件所要解决的问题，全面系统地收集有关资料、信息，认真研究相关的法律、法规、规章和政策规定。其次，要深入调查研究，准确了解本地实际，合理预测行政规范性文件的实施前景，注意防止制定出台的文件不切实际。第三，要广泛听取意见，既要注重听取行业主管部门意见，也要注重听取管理相对人的意见，还要强调法律专家意见的重要性，在必要时还可借鉴外地的成功经验。听取意见的范围，除行政机关系统内部横向和纵向外，还应包括人大、政协、群团组织及公民个人等。

　　3、提高行政规范性文件质量

　　在行政规范性文件的审查把关上，既要在内容上确保其合法性，又要在形式上符合行政公文的要求。审查阶段作为行政规范性文件制发程序中的关键环节，一定要在全面细致上作文章，真正做到"四性":即合法性、合理性、完整性、准确性。具体来说，一是在内容上，是否符合现行政策规定，是否与法律、法规、规章及其他上位文件相抵触，是否属于本部门、本机关的制定权限；二是在形式上，看结构是否合理，条文内容是否明确、具体，逻辑是否严密，详略是否得当、不过简或过繁等；三是在文字上，看是否有错、漏、词不达意等现象；用词是否准确简洁，不产生歧义；标点符号运用是否正确，并尽量运用"法言法语".四是在发文格式和发文形式上是否符合《党政机关公文处理工作条例》的规定。

　　（二）提局行政规范性文件质量的核心：完善工作程序

　　完善行政规范性文件制定工作程序，是加强行政规范性文件制定工作的关键。要想从根本上解决行政规范性文件制定工作中存在的问题，需要健全包括规划计划机制、审查机制、专家论证机制、发布机制、评估机制、清理机制内的从制定到出台的整个程序。

　　1、完善行政规范性文件的制定程序

　　一是完善行政规范性文件制定立项程序，加强行政规范性文件制定必要性和可行性研究。通过建立和完善立项程序，控制行政规范性文件的制定数量；对依授权制定的行政规范性文件，其制定必要性要进行认真推敲，防止出现行政规范性文件数量过多地问题。2012年6月印发的《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于切实精简会议、文件和领导同志事务性活动的若干规定》明确要求："减少文件数量。省委、省政府下发的文件每年一般分别不超过25、40个，省委办公厅、省政府办公厅下发的文件不超过35、70个",在实际操作中应当严格按照该项规定执行。
　　
　　二是完善行政规范性文件的合法性审核程序。在合法性审核环节，要强调法制机构的审查作用。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调，要"充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用",具体到行政规范性文件的制定工作中，就是要强化政府法制机构和部门法制机构对本级政府和本部门行政规范性文件的合法性审查，进一步提高行政规范性文件的审查质量。

　　鉴于国务院《全面推进依法行政实施纲要》2004年就已印发，目前法制机构的合法性审查工作在各地己广泛开展，并成为各地行政规范性文件制定程序规定的重要环节。随着依法行政意识不断增强和工作实践的不断积累，各地逐渐意识到行政规范性文件监督审查是保证行政机关抽象行政行为合法有效的重要形式，是保证政令畅通的有效手段，六安、合肥、淮南等地相继建立了前置审查、备案审查和异议审查相互补充的监督审查机制。如《六安市行政机关规范性文件监督办法》

　　颁布施行的一年内，共办理县区政府和市政府各部门报送备案审查的规范性文件196件，经审查，核准备案189件，责令修改7件，有力保证了行政规范性文件的合法有效。

　　三是在完善行政规范性文件论证程序。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的"建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制"要求，行政机关制定的涉及经济社会发展的重大决策以及关系群众切身利益的重要决定，应当事先组织专家和群众代表进行合法性、合理性的论证，并向社会公布草案，广泛听取、充分吸收各方面意见。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出的"要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序"要求，各地也同时开始了重大决策风险评估工作的尝试，如《六安市重大事项社会稳定风险评估工作实施意见（试行）》提出，"凡重大改革、重大决策、重点项目以及其他事关广大群众切身利益的重大事项，事前都必须开展社会稳定风险评估".近年来，各级行政机关已经不仅仅止步于征求意见环节，而是开始探索建立听取和采纳意见说明制度，如《安徽省人民政府关于加强政府立法工作的若干意见》规定"要探索建立听取和采纳意见情况说明制度，对公众提出的意见和建议，应当认真研究、吸纳，并给予反馈",对条件不成熟或者因其他原因未能吸纳的意见，应当说明理由或作出解释，在提高立法质量和效能的同时，增强公众参与决策的积极性。

　　2、促进行政规范性文件高效运转

　　在行政规范性文件的运转操作上，既要严格操作程序，又要快速、高效，还要做到公开、公平、公正。《中华人民共和国立法法》规定，"立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严",同时，《国务院关于加强法治政府建设的意见》也要求，要"及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感".上述要求同样适用于行政规范性文件的制定工作。即行政规范性文件在遵循法定程序的同时，还必须高效。

　　高效是行政机关的基本价值取向，行政机关效率低下，轻则个人与社会利益受损，重则整个社会秩序瘫痪。西方有一句古老的司法谚语："迟来的正义为非正义".它虽然是针对司法效率而言的，但对制发行政规范性文件而言，1具有指导意义。因此，行政机关必须培养效率意识，树立高效的机关形象。具体到行政规范性文件的制发上，就是行政规范性文件的规划、起草、征求意见、审查、讨论等环节必须以最短的时间，高效运转。讨论通过后的行政规范性文件，在送签、印发、公布等程序上更应体现快速、高效。然而在实际操作过程中，仍然存在程序过多过繁琐，效率过低的现象。如六安市印发的《关于进一步规范_善市政府常务会议管理工作的通知》提出，"除会议另有明确要求外，一般情况下会议决定事项应在1个月内办理完毕",即会议讨论通过的行政规范性文件要在1个月内印发，但根据统计，一个以政府或政府办名义印发的文件，通过公文运转OA系统进行签发和核稿的人数可多达20余人，且前面环节未结束不能进入下一环节，如遇上某位领导出差或者开会，后面的环节只能跟着一起耽误，一个月内往往很难印发。行政规范性文件高效的运转还体现在操作的公开性，这样做不仅能够使得群众监督和舆论监督发挥更大的作用，而且还能够得到人民群众的信任，有效避免可能产生的种种矛盾，增加监督的透明度，保证监督的有效性。

　　近年来，一些地方政府开始尝试对政府出台的政策进行解读，如2014年安徽省人民政府办公厅发布的《关于建立重要政策解读机制的通知》提出"坚持'谁起草、谁解读'原则，重要政策由起草部门负责解读……要根据工作需要，组建政策解读的专家队伍，提高政策解读的针对性、科学性、权威性和有效性，让人民群众'听得懂'、'信得过'",强化解疑释惑能力，让社会公众更好地知晓、理解政府和部门的经济社会发展政策和改革举措，促进行政规范性文件的高效运转。