我国村民议事制度的完善

　　三、我国村民议事制度的完善

　　议事制度是农村民主的程序基础，是广大农民实现自我管理、自我教育、自我服务的民主渠道，如何使村民议事成为一种常态，一种生活，如何将广大农民积极参与农村议事程序引入乡村治理的全过程，让基层民主真正运转起来？通过上文对村民议事制度的概况及原因分析，我们认为当前一个重要的途径就是不断推进村民会议制度的完善与创新，同时根据安徽农村议事制度的实际情况，在农村会议之外因地制宜建立其他形式的议事制度，使村民议事呈现多元化发展。为此，我们拟着力于以下几个方面对议事制度的完善进行探索：

　　（一）村民会议制度的完善

　　村民会议是村民自治组织的最髙权力组织，是广大村民积极参与议事的民主平台，它承载着在农村基层实行直接民主的理想，享有法律法规规定的讨论决定涉及村民利益事项的职权。关于村民会议制度的现行法律法规规定，很多已不能跟上实践发展的步伐，亟待完善和修订。在新农村建设的新背景下，通过法律创新与制度创新，农村农民议事制度一定可以取得新的进展，获得新的效果。

　　1.完善村民会议的召集程序，合理解决召开难问题

　　村委会组织法规定：“村民会议由村民委员会召集。”但是究竟应当怎样提议以及如何召集却没有相应的操作指引，对于村民是否可以自行决定村民会议的程序以及内容，也是语焉不详，未知可否。从规定上来看，村民可以提议召集村民会议，但是胥最终召集的决定权在村委会手中，如若村委会不接受村民的提议不召集村民会议，也没有相应的救济措施。这个时候，对于本来就缺乏法律意识的村民来说也只能在口头上指责村委会罢了。村民会议是否召开以及以什么形式召幵不应当是村委会能够有权决定的，而应当由全体村民或者绝大部分村民决定。

　　因此，为了使村民会议有序开展，应该制定具体的制度和条件对村民进行规范，使其在法律的范围内有章可循：第一，十分之一以上的村民或者五分之一以上的村民代表联名提议，村民委员会应当在20天内组织召开村民会议；村民委员会拒不履行义务逾期不召幵村民会议的，乡（镇）政府应当督促村民委员会及时召开会议。经乡政府督促之后村民委员会仍不召开会议的，村民可以在乡级人民政府指导下组织召开会议。第二，明确村委会不按期召集村民会议或经乡级人民政府督促后仍不召集的，村民有权依法向法院起诉，并要求相关责任人承担损失。

　　第三，村民委员会或村民自行召集村民会议的，十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表联名提出的议题，必须列入会议议程；村民委员会召幵村民会议的，可以由农民单独提出议题，但是须经村民委员会同意后列入会议议程。②村委员会组织法自颁布实施以来没有对每年应召开多少次村民会议做具体规定，各省市区的实施办法中都是只有“至少”的规定。如安徽省的《实施办法》规定，“村民会议每年至少召开一次。”但是目前规定中“一般”的用语使得各级政府和村委会把村民会议视为可开可不开，以至于在实际工作中存在有的村一年也不召开一次村民会议的现象。为了拉开村民会议的序幕，解决召开难问题，首先应该引入例会制度，规定在一届村委会任期内必须召开若干次村民会议，明确村委会召幵村民会议既是其权利又是法定义务，从法律上保障村民会议能定期召幵。其次，近年来农村劳动力广泛地向城市转移，很难达到法律规定的召集全体村民会议的要求，即“召开村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加。”所以要解决召开难问题就需要进一步完善村民会议的组织形式，在安徽。

　　能够有更多的农村地区可以因地制宜地增设户代表村民会议的形式，即由每户派代表参加的村民会议。这是在全体村民会议不便召幵的情况下设置的村民会议的特殊形式。同时在特殊情况下，为解决某个专门问题，也可邀请本村的企业、事业单位和群众团体的代表列席村民会议。此外，在一些省级的法规中规定了村民会议享有补选村委会成员的这一项权利。根据大部分省、市、自治区（除甘肃省未做规定以及广东省的规定稍有不同以外）的规定，补选村委会成员应当同选举村委会一样，适用相同的方式。既然可以适用上述的程序和办法，那么也必然不需要一定召幵村民会议，是故也就不应该把补选村委村委会成员当成村民会议的职权。

　　2.明确村民代表会议与村民会议的关系及其地位

　　村民代表会议同村民会议一样，都由本村有选举权的村民组成，都是村民实行自我管理、自我教育和自我服务的议事机构，都是行使民主管理、民主决策、民主监督的有效形式，最近这几年来，有部分地区经常会以村民会议召开比较困难为借口，不召幵村民会议，而是通过召开村民代表会议解决那些法律规定本应由村民会议才能处理的事项。但实际上村民代表会议不等于村民会议，这两者在存在条件要求、组成人员范围和法定职责权限上都是不同的，村民代表会议不能代替村民会议。村民代表会议只是村民会议的代行机构，也就是在村民会议不易召开的情况下，由村民直接选举村民代表，组成村民代表会议代行村民会议的职权，但村民会议可以改变村民代表会议的决定。我们在调查中发现，在安徽广大农村一直以来对村民会议授权村民代表会议都没有统一的规范和要求，甚至有些村民和村干部根本就不知道还存在村民会议向村民代表会议授权的这一环节。既然村民代表会议是代行机构，要想让村民代表在农村议事中真正做到有职有权，就必须切实履行和完善村民会议向村民代表会议授权程序：一是调查中发现存在村民会议向村民代表会议授权的地方绝大多数是一次授予，即一次性授予村民代表会议各项权力，而不会针对每项村务专门向村民代表会议进行授权。所以在授权方式上应该两者并重，特别是在重要事项或者是紧急情况下应该偏重专门授权的方式。二是科学界定授权的范围。在设定授权的范围及事项上，应该根据各个村庄的具体情况，在充分尊重广大村民意见的基础上做到实事求是。不仅要保证村民代表会议发挥其应有作用获得高效运转，同时又要有效防止因村民会议对代表会议过分授权而导致村民会议被虚设甚至是被取代。所以选举村民委员会成员、制定村民自治章程等重大事项村民会议不得授权给村民代表会议。

　　现行的法律法规规定了村民会议享有广泛的职权，许多地方法规也规定村民会议有权选举村委会成员。现行的《村委会组织法》中确定了村名会议有权利推选出村民选举委员会成员的这一项权利，同时也明确了关于村民会议对村委会和其成员在其工作上的监督权，与此同时，法律也规定了村民会议在涉及全体村民利益的重大问题上拥有直接决定权，在制定村民自治章程和村规民约上享有建立章程的权利。综上所述，我们可以发现这些立法规定在村民会议是否有选举委员会的权利以及对选举村委会必须召开村民会议的方面上支字未提，而且在客观方面，我们可以看出两者的程序规则也并不相同，村委会选举三年举行一次，而村民会议每年至少举行一次，选举产生村委会并不一定要通过村民会议的形式。所以，赋予村民会议选举村委会这一项职权并无必要。