村民议事制度的产生及现实意义

　　引言

　　罗伯特.伯特南在《让民主运转》中说过：“民主的改革必须是从基层开始”.在中国，农业的基础地位一直是无法动摇的，只有能自主解决十三亿人的粮食问题，才可以不必受制于人，可以无后顾之忧地发展工商业，发展我国的经济，提高我国的综合国力，提升我国的世界地位。所以农村的建设显得尤为重要，改革深入到农村，才能在根本上解决问题。

　　中国是一个有着近8亿农民的典型农业大国，“三农问题”始终是中国学术研究所不能忽视的重要领域。自1980年代以来，始于广西偏远农村的村民自治制度被推广于全国，以村民自治为主要内容的基层民主的发展成为我国民主政治发展的一大亮点和一大重点。村民自治的渐进式发展始终是在国家法制化的重要保障。2005年12月31日，中共中央和国务院联合发布了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，决定在全国大力推进社会主义新农村建设，提出新农村建设的方针是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,强调要“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”.2013年11月12日，中共中央发布了《中共中央关于全面深化改革若千重大问题的决定》：“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民；村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”

　　现今，政府鼓励各村根据自身的情况，建立合适的管理制度来巩固农村基层政权以及发展农村经济。各村根据自身的环境以及人口组成的各种情况，在《村民委员会组织法》的约束下，订立实行适合自己的制度，其中，以村民议事制度最为关键。在全国已经有部分省市开始尝试实施此类制度，例如江苏省大丰市。

　　江苏省大丰市总人口 72万，其中农业人口 60万，占据了 83%.90年代以来，随着市场经济的发展和农村改革的深入，村级组织在“统分结合，双层经营”的体制下，“统”的功能越来越弱，为人民服务的能力也越来越弱，有些干部以权谋私，有些事项模糊不清，村民的不满日益增加，为解决这种矛盾，大丰市开始全面推行了 “村务公开、村民议事”制度，群众有了知情权，有了监督权，村务公开，村民对干部的信任感也大大增强，上访的现象减了。村村成立了村民代表议事，将村务公布给大家，大家一起决定各事项，一起提出更好地解决方案，群众用心、，干部舒心，做事齐心，大丰市的发展也越来越好。而且随着各项收费指标的公开，群众们交款也觉得明明白白有根有据，从以前的上门催缴变成自己主动交费。一个成功的案例往往比多次的口头宣传更为有效，在这种形势下，村民议事制度的完善成为我国民主政治制度的重要组成部分，村民议事制度的完善也日益发展起来。

    一、村民议事制度的产生及现实意义

　　（一）村民议事制度的基本理论

　　村民议事制度是村民委员会的深化的产物，从本质上来说它是村民自治的一种。村民自治是我国现阶段农村普遍推行的基础民主制度，是20世纪80年代之后才出现的新鲜事物，具有鲜明的时代感和中国特色。中国历史上虽然没有与今天的村民自治完全相似的制度，但却长期实行过一定的乡村自治，并且中国古代和近代的晚清政府以及民国政府都制定过有关乡村自治的实践，这些实践也为今天的村民自治积累下大量可以借鉴的经验。

　　1.中国古代的乡里制度

　　自古而来，统治者都非常重视乡村治理，中国古代的乡村基层权力组织可以简单地以“乡里制度”冠之。“中华民族崇尚大一统，中央集权的封建皇权专制体制在中国延续数千年，与之相适应的是乡里制度。”中国的乡村治理大体经历了三个阶段，第一阶段主要是乡官制，朝廷和官府对乡土社会实行全面严密的控制；这一阶段的乡里制度，幵始于夏商周到春秋战国直至隋文帝幵皇15年。这个阶段同一组织形式大小不一，并历代因循，随势而变。但大体上不离“官有秩，各有掌，重教化。”乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩。由于这一时期封建主义专制主义还没达到高度集权的程度，因此乡里社会基本处于半自治的状态。第二阶段，隋唐两宋时期的过渡时期，从隋文帝开皇16年到宋神宗熙宁3年，这一时期乡里制度由乡官制到职役制的转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。第三阶段，中国乡村治理的职役制时期从王安石变法到清代。“治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士的纽带而建立起来的乡村自治政治。”

　　2.清末乡村自治

　　鸦片战争以后，中国的国门被打开。清政府预备仿形宪政时期，实行地方自治，“地方自治”一词原为舶来品，戊戌变法时期，中国才正式产生了地方自治思想。将西方法律思想与中国文化传统相结合，重新认识自治的意义和作用并较客观地认识其与管制之间的关系。1909年1月18日，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，虽然具体规定了城镇乡地方自治的含义、机构设置、权责权限和选举方法，但是没有给村一级自治法人的地位。虽然该法律未能实施，但是规范的内容和结构在中国自治立法史上均为首次，并对当地的村民自治产生了影响。

　　3.民国时期的乡村自治

　　20世纪随着地方自治的热潮席卷中国，在当时混乱、黑暗的政治局面中，一大批有志之士及政坛风云人物如梁启超、黄遵宪、孙中山等均为富国强民的眼光投到地方自治的思想及理论，并对当时的政治社会产生了巨大影响。②民国时期的地方自治运动，时间跨步从民国初创至新中国成立，期间先后经历了数个不同的发展阶段。第一阶段是从清朝灭亡、民国成立到南京国民政府成立，自1912年至1927年，主要出于北洋政府时期。由于北洋政府对地方的控制能力很弱，全国各地出现了轰轰烈烈的地方自治活动，其推动者既有国民政府也有各派军阀，其内容涉及到从省到村的不同行政层级，其方式既有20世纪20年代的“联省自治”运动，也有地方军阀在山西、河北、广西等地推行的乡村自治运动。③第二阶段从南京国民政府正式建立到国民党败逃台湾，自1928年至1949年。南京国民政府领导了一系列在“总理遗训”下开展的大规模地方自治的实践运动，即后人所谓的“黄金十年”.

　　4.新中国成立以后的乡村自治

　　解放以后，广大的农民终于获得解放，推翻了压在他们身上的三座大山，纷纷要求建立乡村人民政权。“当时乡村最主要的自治组织就是农民协会，以人民公社为主要农村民主管理机构的时代到来。1960年6月12日，中共中央通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，对人民公社的性质、体制、规模、职权以及生产大队和小队的自主权等做出了明确的规定。”

　　由于人民公社一元化管理体制的特点，决定村干部的任免权主要取决于上级政府而不是民众，一些地区干部任职长达一二十年，亳无任期可言，说明并不存在真正意义上的定期选举。民主管理薄弱是以往乡村治理的另一问题。人民公社制度下，国家运用行政手段将公社内的工农商学兵结为一体，从政治、经济、文化等各方面牢牢控制了乡村民众的一切，实现了国家与社会的充分一体化。:“党十一届三中全会后，农村开始实行家庭联产承包制，由此，中国农村体制开始发生了重大变革。农民摆脱了过去政社不分的集体经济组织的束缚，拥有了生产经营自主权。同时，失去了组织生产和管理农民功能的生产大队和生产队组织也随之名存实亡。随着包产到户等家庭联产承包责任制的推行，农民自主权不断扩大，‘政社分设’势在必行。一些省份率先在乡以下设村，由全村社员大会民主选举产生村长，负责完成村政府下达的任务，处理日常事务和民间纠纷。”村民委员会于1990年产生，为村民议事制度的建立培育了深厚的土壤。

　　（二）村民议事制度的宪法依据

　　改革开放以后，关于基层自治与村民委员会等法律法规被提到议事议程上来，国家进行了大量了调研。为村委会制度的建立提供了法律保障和政策支持。③宪法第2条第3款规定了： “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 1983年6月21日，全国人大会议专题讨论研究村委会制度的问题。⑤以上这些努力，促成了具有中国特色的社会主义基层群众性自治组织的建立、中国特色社会主义基层民主制度的建设。

　　1987年11月24日，第六届全国人大常务委员会第二十三次会议通过了《村民委员会组织法（试行）》。 “在《村民委员会组织法（试行）》中，将村民自治定义为”村民的自我管理、自我教育、自我服务“.其进步在于明确了乡镇政府和村民委员会的关系是指导、支持和帮助关系，而不是隶属关系。从1992年幵始，民政部将村民自治的内容确定为”民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“,主管公共事务和公益事业，维护社会治安，将意见、要求和建议反馈给人民政府。”②1998年11月，第九届全国人大常委会第五次会议通过了《村民委员会组织法》。③（三）村民议事制度的原则。

　　1.依法办事原则

　　党的十八大报告强调：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。坚持依法办事原则，是我国中国特色社会主义法律体系形成的内在要求，是依法治国方略的具体表现形式，是社会主义法治国家的基本条件，是提高执政党水平的有效保证。”村民议事制度实行的工作中必须贯彻依法办事原则，将村务工作与法律法规的具体规定相统一。

　　要使村民议事制度的工作在法律法规的范围内顺利实施，我们就必须要坚持以下几个方面：首先，要根据制度中涉及到的客观实际情况，在实践中不断满足议事成员的相关需求，根据相关法律法规的规定，在探索中不断完善。其次，要坚持依法办事的原则，有法必依，严格按照法律、法规所要求的程序办事，村党支部、村民会议、村民议事、村委会各机构不能凌驾于法律之上。第三，正确处理村党组织、村民会议、村民议事、村委会各机构的关系和其职责，不能越位，更不能失位。各部门应该在法律所规定的职责约束下，通力配合，争取更好的做好村民工作。

　　2.村民自治原则

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，事实上确立了基层人民群众自治就是村民自治。也就是说，村民在村民委员会的组织下，通过说服教育、村民之间相互帮助、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识、通过村民会议集中全村村民的意见和智慧，制定村规民约、村民自治章程，办理本村的公共事务和公益事业。村民自治性质是属于社会形态上的民主，而不是国家形态上的民主。坚持村民自治原则，从制度建设入手，除有少数必须由国家以法律等规范性文件的形式作出规定外，其他大部分属于农村本身的建设，法律和政府的红头文件只能作出原则性规定，而不可能对农村的各种事情作出事无巨细的规定，也取代不了农村本身的制度化建设。

　　3.民主集中制原则

　　我国宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”在新的历史条件下坚持和完善民主集中制是党和国家生活的内在要求，坚持民主集中制，必须把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事、尊重客观规律有机统一起来。

　　村民议事成员是由村民选举产生的，它的产生和来源具有民主性，也就是说，村民议事制度符合民主的基本要求，是基层民主的一种形式。村民议事的主要工作就是对涉及本村的产业发展规划、土地综合整理、农村产权制度改革等重大问题提出方案，配合和支持其他组织，推动本村发展。村民议事制度就是民主集中制的很好体现。广大人民群众通过议事制度将自己的想法传递给村党组织和村委会，供村委会决策使用，这是民主的一方面。另一方面，很多的人的意见可能有不那么科学，需要不断的修正，议事制度就是修正的过程，事实上，这就是不断集中的过程。因此，村民议事制度是在民主上的集中，集中上又充分发挥了民主。

　　4.公开、透明原则

　　公开、透明原则是法治的基本要求，也是一个国家实现民主的具体形式之一。在一个专制的国度里，统治者是不会把自己的行为公之于众的，所以，从侧面来讲，公开、透明原则的实施程度是一个国家民主进步的体现。

　　在农村中，广大农民最希望看到的就是村委会可以在选举、村财务方面的公幵。这也是我们工作的基础和目标。同时，这也是坚持公幵、透明原则的内在要求。无论在理论还是在实践上，要想深入基层民主改革扩大基层村民自治的权利，就必须在公开、透明制度的构建上做功课。我国的村民议事制度，本就本着深化基层民主改革，扩大基层民主范围的目的，只有公开、透明，才能让更多的人参与进来，得到更多的监督，只有更多的人参与进来了，才能得到更多的意见和建议，从而使得村里的事务得到更好的处理。

　　（四）村民议事制度的现实意义

　　农村基层议事制度的研究有着非常重要的时代价值和现实意义。完善农村基层议事制度是推进新农村建设的题中之义，是建设法治社会的现实基础，是完善社会主义民主政治的制度经验，更是构建和谐社会的有力保障。

　　1.完善农村基层议事制度是推进社会主义新农村建设的题中之义

　　我国是农业大国，农业人口众多。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要建设社会主义新农村。可见，“管理民主”是新农村建设工作当中非常重要的一个环节。要将“管理民主”的任务落到实处，就必然要进行系统的制度建设。而笔者本次调研的农村基层议事制度就是属于这个制度体系的基础部分，是非常重要的一个推动环节。只有完善好、落实好基层群众的议事制度，才能真正意义上实现农民群众的自我管理、自我约束，才能更好地加强干群之间的沟通交流，才能为农民群众的参政议政监督建议提供强有力的制度保障，社会主义新农村建设才能稳步有效地蓬勃发展下去。

　　2.完善农村基层议事制度是建设社会主义法治社会的现实基础

　　在推进社会主义法治社会的构建过程中坚持依法治国，不仅要以宪法和法律为行为准则，更要建立起一套健全的体制去适应宪法和法律的执行。②完善农村基层议事制度，一是可以确保我国广大农村地区各项“三农”事业都能依法而行，二是加强了基层群众对于村委会等基层自治组织进行管理活动的监管，三是通过实效来检验有关法律制度的合理性和合法性，有利于进一步加强社会主义法制建设。要将建设社会主义法治社会落到实处，完善农村基层议事制度必然是其现实基础之一。

　　3.完善农村基层议事制度是完善社会主义民主政治的制度经验

　　党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴，因为：一方面发展基层民主是发展社会主义民主的基础性工作；另一方面，基层民主是社会主义民主最广发的实践，发展基层直接民主，有利于提高全民的民主素养，为发展社会主义民主进一步创造条件。广大人民群众在党的领导下，以主人翁的精神，通过完善村民议事制度，推进基层民主政治，是建设法治社会的基本途径之一。村民议事制度能调动广大农民的积极性，积极行使民主权利，参与基层治理，通过自己的事情自己做实现基层治理方式的优化和转变。将村民议事制度构建好、完善好必将为我国进一步改革和完善农村民主政治提供丰富的现实素材，也将为我国进一步改革和完善人民代表大会制度提供丰富的制度经验。

　　4.完善农村基层议事制度是构建社会主义和谐社会的有力保障

　　构建社会主义和谐社会是中国共产党的十六大确立的重大治国方略，是中国特色社会主义的本质属性，是我们党带领人民把中国特色社会主义伟大事业推向前进的必然选择。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。？完善农村基层议事制度，让基层农民群众能够充分按照自己的意愿来管理地方事务，实现真正意义上的自我治理，有利于提高广大农民群众参政议政的积极性，也有利于激发广大农民群众的公民意识，这是实现社会主义民主法治所必须的群众基础和政治环境。同样，农村基层议事制度要为群众解决内部矛盾、上下政令法规的传达提供非常好的一个沟通渠道和平台，要克服上下沟通不畅，内部矛盾无法正常解决而带来的负面影响，降低社会风险，是稳定民心，促进社会和谐的有力保障。