公安涉法涉诉信访概述

　　引 言

　　随着我国经济转轨、社会转型和利益格局的加快调整，利益分配不协调、司法体制存在阶段性瑕疵、公民思想发生剧变，由此引发的各种深层次的社会矛盾和问题日益凸显，这些矛盾和问题或正常进入人民调解、仲裁、司法途径解决，或以案件形式通过信访渠道涌入司法机关，成为涉法涉诉信访问题。关于公民反映的有关公安机关职责范围内的控告申诉，我们称之为公安涉法涉诉信访。

　　信访制度是一个非常具有中国特色的权利救济途径和参与政治的形式，始于建国以来国家领导人对群众来信来访和人民需求的关注。信访制度作为社会矛盾的"晴雨表"、"反光镜"、"减压阀"和"试金石",不仅反映着社情民意、社会稳定程度，缓解了政府面临的社会压力，而且架设起党和政府与公民之间信息沟通的桥梁。然而，作为国家听取公民意见建议，监督公共权力及其工作人员重要渠道的信访制度，已逐渐异化为超越于司法救济的主要救济途径，成为凌驾于司法之上的"超级法院",导致部分公民"信访不信法",产生了大量的信访问题。

　　当前，我国公民信访量极大，多到上级机关反映，较少到基层本级机关反映的现象，整体呈现出"上头大，下面小"的特点。近几年出现的上访人到北京天安门地区自焚、杀人、燃放鞭炮，在部分国家使领馆门口挂横幅、穿状衣"告洋状"的新闻屡见不鲜，严重扰乱了社会秩序和办公秩序，在国际社会上造成了不良的影响。一些基层公安机关的不作为、慢作为、乱作为引发了群众的不满，导致了大量信访问题的产生，严重的损害了群众的切身利益，动摇了司法权威，产生了大量的社会问题，影响了和谐社会和法治国家建设的进程。

　　公安工作具有点多、线长、面广的特点，且公安机关拥有行政处罚权和限制人身自由的刑事强制措施，与人民群众打交道较多，由此引发的公安涉法涉诉信访问题也较多，如不依法妥善解决这些存在的问题，将会积聚大量的社会矛盾，动摇中国共产党赖以生存的群众基础。解决公安涉法涉诉信访问题，势在必行。

　　第 1 章 公安涉法涉诉信访概述

　　1.1 公安涉法涉诉信访的概念

　　1.1.1 信访的概念

　　信访，是群众来信来访的简称，指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。

　　中国现行信访制度的渊源，远的可追溯至尧舜时代的"敢谏鼓"、"诽谤木"、"进善旌",西周时期的"路鼓"、"肺石",晋朝的"登闻鼓",近的可援引清朝的京控，民国时期的陈请请愿制度，直至新中国初期颁布的《关于处理人民来信来访和接见人民工作的决定》。信访制度的逐步建立和完善，具有源远流长的历史。

　　依据 2005 年国务院颁布的《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第二条的定义中，我们可以看出：第一，信访的主体一般是公民、法人或者其他组织，此外，该条例第五十条规定，外国人、无国籍人、外国组织也可作为信访的主体。笔者认为该定义将信访的主体扩大化，导致现实生活中与信访诉求无关的且未授权的公民也随处上访，严重扰乱了正常的信访秩序。

　　所以，笔者认为有必要限定信访主体的范围，即将其限定为：与信访事项有利害关系，或得到利害关系人法律授权的公民、法人或者其他组织。第二，信访的形式主要包括书信、电子邮件、传真、电话、走访、微信、微博等形式。在现实生活中，书信和走访是最为主要的信访形式，随着科技的发展，人们生活方式的改变，一大批新型、快捷、低廉的沟通方式层出不穷，如微信、腾讯 QQ、微博、网上信箱等。2008 年，江西省公安厅率先在全国开通互联网信访渠道--"江西公安信访",2014 年初，江西公安信访又开通了腾讯和新浪官方微博、微信公众平台，进一步拓宽了公民信访渠道，大大节约了来访群众的信访成本，提高了办事效率。第三，信访内容包括提出建议、意见和投诉请求三项，其中包含的主要是信访的三大功能--沟通、监督和权利救济。第四，信访的对象是各级人民政府，其中包含上至国务院，下至乡镇政府，此为狭义信访，即行政信访的概念。

　　广义上的信访概念，要远大于信访机关信访机构处理信访的活动,各级党的机关、人大、政协、军队、检察院、法院、司法系统及其所属部门，甚至企事业单位、社会团体、学校等均设有专门的机构或专人处理群众信访诉求。由此可见，信访已不单是政府部门的问题，而逐渐蔓延到国家的各个领域，尤其是涌至各级司法机关。由于群众"信访不信法"、"信上不信下",最终损害了司法权威。为区分于公民对企事业单位和对如工厂、学校等其他单位的信访，有学者提出了中义信访的定义：即公民、法人或者其他组织以书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向有关国家机关反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由有关国家机关作出相应处理的活动。

　　其中，国家机关包括县级以上人民代表大会及其常委会、党的机关和人民政府及其所属部门、检、法、司、乡（镇）人民代表大会及政府。笔者本文所研究的公安涉法涉诉信访问题，即属于中义信访中的一个分支。

　　1.1.2 涉法涉诉信访的含义

　　本文研究的是公安涉法涉诉信访。涉法涉诉信访是涉法信访和涉诉信访的并称，并非法律上的专业术语。单纯从字面意思理解，所谓涉法涉诉信访，即是所有涉及执法和涉及诉讼而产生信访的合称，但这样理解是广义上的涉法涉诉信访，是通俗的理解，放大了其内涵，使得其范围基本混同于广义上的信访。

　　2004 年 8 月，中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议召开电视电话会议，首次提出"涉法涉诉信访"的概念，明确要求中央政法委牵头涉法涉诉信访问题的集中处理工作。2005 年 2 月，中央政法委印发了《涉法涉诉信访案件终结办法》，该办法第 2 条明确指出："涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。"由于该办法提出的概念模糊、范围不明，导致实践中涉法涉诉信访案件与一般信访案件区分不清，诉访难以分离，化解难度增大，难以取得工作实效。目前，理论界对"涉法涉诉信访"的概念存有不同的理解。有学者认为涉法涉诉信访指与某一具体的诉讼案件相联系的当事人以来信、来访等形式，通过向国家机关信访，间接要求人民法院完成某种诉讼行为的信访。

　　笔者认为，该概念具有片面性，未将大量存在于涉及公安机关、检察机关、司法行政机关的涉法涉诉信访问题纳入其中。

　　根据涉法涉诉信访的来源、工作实践及有关理论研讨，笔者认为涉法涉诉信访是指已经或应当由政法机关受理，或者已进入诉讼程序的案件，由于有利害关系的自然人、法人和其他组织对政法机关的作为与不作为所提出的申诉或控告未如愿，转而采取书信、走访、传真、电话、互联网及其他形式向该机关的上级机关投诉，或者向各级人大、党委、政府、政法委等部门寻求法律程序之外救济的请愿活动。其内涵包括涉及法院相关法律职能的涉诉信访、涉及检察院相关法律职能的涉检信访、涉及司法行政机关相关法律职能的涉司信访及涉及公安机关相关法律职能的公安涉法涉诉信访。从逻辑关系来讲，涉法信访与涉诉信访是包含与被包含的关系，涉法信访的外延大于涉诉信访的外延，一件涉法信访事项却不一定是涉诉信访事项。涉诉信访有一个重要的特征，是其涉及司法诉讼活动，具有典型的"涉讼性".

　　1.1.3 公安涉法涉诉信访的界定

　　公安涉法涉诉信访是公安信访工作的重要组成部分。2005 年 8 月 18 日，公安部发布施行《公安机关信访工作规定》（公安部令第 79 号），与同年国务院颁布施行的《信访条例》相适应，以适应新形势下公安信访工作的需要。

　　目前，因研究公安涉法涉诉信访的理论较少，相关法律法规或规范性文件中尚无"公安涉法涉诉信访"的概念。一般而言，公安机关涉法涉诉信访是指就公安行政执法或刑事司法职能有关工作提出投诉请求的行为。

　　笔者认为，该概念的内涵界定模糊，未能清楚表达出公安涉法涉诉信访的显着特征。公安涉法涉诉信访是指有利害关系的自然人、法人和其他组织对已经或应当由公安机关受理的治安行政案件和刑事案件，对公安机关的作为与不作为所提出的申诉或控告未能如愿，转而采取书信、走访、传真、电话、互联网等形式向管辖地公安机关的上级机关投诉，或者向各级人大、党委、政府、政法委等部门寻求法律程序之外救济的请愿活动。公安涉法涉诉信访包含两大块的内容，一是有利害关系的当事人对公安机关办理治安行政案件过程中作为或者不作为不服的信访事项，这一块是行政信访，属于《信访条例》的调整范围，但因公安机关具有盘查、行政拘留等限制人身自由的权力，具有特殊性，故将其归到涉法涉诉信访中具有合理性；二是有利害关系的当事人对公安机关办理刑事案件或执行刑罚过程中的作为或者不作为不服的信访事项，这一块属于《刑事诉讼法》

　　等相关法律法规的调整范围。

　　科学界定公安涉法涉诉信访的概念具有重要意义，有利于区分公安信访中的"法律诉讼"与"批评建议"两大类诉求，推行"诉访分离"机制，分类解决群众诉求，维护司法权威，推动当前正如火如荼进行的涉法涉诉信访制度改革。

　　1.2 当前公安涉法涉诉信访问题呈现的特点

　　1.2.1 问题总量增大

　　近年来，全国信访形势愈加严峻，信访总量逐年上升，呈"滚雪球"状态。

　　以 X 省公安信访数据来看，2011 年该省公安信访总量为 5875 件，2012 年为 6911件，2013 年为 6975 件。据不完全统计，涉法涉诉类信访总量占据该省公安信访总量的 80%左右，也是呈现逐年增加的态势。逐年增加的信访量，使得公安机关信访工作不堪重负，从事公安信访工作的民警工作压力极大。

　　1.2. 2 信访"向上"发展，信上不信下

　　信访形势总量逐年上升的同时，公安涉法涉诉信访的态势，从信访人反映的机构层级来看，到上级公安机关信访的占绝大部分，在案（事）发地县级公安机关信访的占据较少部分，整体呈"倒金字塔"形。本应由信访人到案发的管辖地公安机关反映问题并得到处理，现实中却是信访人到没有实际管辖权的上级公安机关反映问题，以给基层公安机关施压。以 X 省为例，据在公安信访系统内记载的数据，2011 年 X 省全省公安机关的信访总量为 5875 件，含来信、来访和网上信访，其中省级公安机关受理登记 1791 件，占总量的 30%;11 个市级公安机关受理登记 1349 件，占总量的 23%,平均每个市级公安机关受理登记122.6 件；共计 100 个县区公安机关受理登记 2735 件，占总量的 47%,平均每个县区公安机关受理登记 27.35 件。省级公安机关受理登记信访量是一个市级公安机关平均数的 14.6 倍，是一个县区公安机关平均数的 65.48 倍。从省级公安机关到县区公安机关的信访总量，呈逐级下降趋势，这在全国其他省份也是1200 起。2012 年 8 月，X 省公安厅信访处接待集体访 22 批 399 人，环比分别上升 10%和 48.8%.据不完全统计，X 省级公安机关平均每年接待集体访大约 200批 1400 人次，接访民警工作量极大。除此外，赴京越级访和扬言极端访数量也较多。

　　1.3 公安涉法涉诉信访的性质

　　1.3.1 公安涉法涉诉信访性质的主要观点

　　公安涉法涉诉信访性质是公安信访制度的基本理论问题，是研究公安信访问题的基础。目前，公安涉法涉诉信访性质定位不明确。长期以来，学术界对公安涉法涉诉信访性质研究不多，观点不一，法学界主要有以下观点：

　　1、公安涉法涉诉信访是公民的民主权利。如学者肖萍、刘冬京认为，信访是公民的法律权利，信访权利是一种事实上的法律权利，是一种政治权利和自由权利。

　　《信访条例》第二条第一款对信访的定义，即表明了信访具有政治参与和监督的功能，其主要依据是《宪法》第四十一条第一款；同时，我国《宪法》明确规定了以言论等方式为代表的表达自由权利和通信自由和秘密受法律保护，书信、电子邮件、传真、电话等作为公民信访的主要途径，同样受到法律的保护。

　　2、公安涉法涉诉信访是一种特殊的行政救济。如学者应星认为，信访这种权利救济方式确实是非常特殊的，行政相对人的权利抗争与行政主体秩序追求而产生的张力及其平衡则构成了信访救济运作机制的核心。

　　再如，林莉红认为：信访制度既是监督行政制度，又是行政救济制度，但更重要的是，其是一项行政救济制度。因为信访制度的设立即是为了维护行政相对人的权益，弥补主救济途径的的欠缺和保障体系不足。

　　3、公安涉法涉诉信访的行政性。鉴于公安涉法涉诉信访的特殊性，其属于行政信访的一部分，公安机关是政府机关的一个部门，行政上接受政府的领导，业务上接受上级公安机关的指导，故公安涉法涉诉信访具有行政性就不言而喻了。如董鑫认为，我国信访制度在性质上具有行政性，主要表现为其制度设计的初衷和目的、调整的范围和救济的程序。但其受理事项的范围、机关在现实工作中却触及到立法与司法领域。

　　由于公安涉法涉诉信访的性质定位不明，权责不清，导致信访功能紊乱，难以发挥该制度应有的作用。从某种程度上来说，目前公安信访"高位运行"状态是与公安涉法涉诉信访的性质不明有关的，人们对公安涉法涉诉信访抱有过太高期待，赋予其"不能承受其重",把信访看成是优于其他权利救济首选手段。

　　1.3.2 公安涉法涉诉信访性质的合理定位

　　1、公安涉法涉诉信访是行使权利的一种方式。笔者认同学者肖萍的观点，认为信访本身不是一种权利，它是行使权利的一种方式，它行使的是宪法和法律已经确立的那些权利，如建议意见权、控告申诉权、检举权、获得赔偿权等。

　　目前没有任何一部法律说明信访是一种权利，也没有"信访权"这个说法，而是公民通过写信、上门走访、电话等方式行使自己权利的一种方式而已。

　　公安涉法涉诉信访也是一样，公民通过写信、上门走访、电话等形式向公安机关提出行使自己权利的各种诉求，通过行使权利达到自己的目的。

　　2、公安涉法涉诉信访是一种辅助性的权利救济途径。童之伟教授从学理上将我国宪法框架下的政治法律制度区分为核心政制和辅助政制两个部分。而信访体制属于宪法和严格意义上的法律并未直接予以记载和确认，是辅助政制，是历史上我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。核心政制和辅助政与广义信访拥有共同的性质，即公民行使民主权利、获得权利救济和获得国家救助的权利重要途径。

　　我国主流的权利救济途径是行政复议、诉讼、检察监督等法定途径，当主流权利救济途径行不通时，公民可通过信访途径实现自己的权利，如对立法提出意见建议，对案件申诉控告，要求获得某种利益，进而保障自身权利。

　　3、公安涉法涉诉信访兼具行政和司法属性。对于这个定位，与公安机关具有治安行政管理和刑事司法双重职能有关，但又必须区分两者的界限，一切依据各自的法律办事。公安机关是政府的重要组成部分，是行政机关，行使国家治安管理权。 同时，根据《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关在刑事诉讼中承担侦查和执行部分刑罚的职能，是我国刑事司法体系的重要组成部分，是国家的刑事司法机关。 公民通过信访反映自己诉求，作为处理诉求的公安机关来说，要区分信访人反映诉求属于哪种法律解决的范围，对于公安涉法涉诉信访，信访人反映公安机关在治安行政范围内可调整的诉求，应将其归类于《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等行政法律中，先按照相关法律程序处理；信访人反映的属于刑事法律处理的，要依照《刑法》、《刑事诉讼法》等法律有关规定处理；信访人要求给予赔偿的，要依照《国家赔偿法》的有关规定处理；信访人反映事项归属民法调整范围的，告知其提起民事诉讼。

　　综上所述，公安涉法涉诉信访是一种事实上的法律权利，具有补充性权利救济、兼具行政和司法双重属性的性质。

　　1.4 公安涉法涉诉信访与国内外相关概念与制度

　　1.4.1 公安涉法涉诉信访与行政信访

　　公安涉法涉诉信访与行政信访都是信访的范畴，二者存在许多相同点，如都来源于《宪法》，并以《宪法》为宪政基础的，都是公民参与国家政治、监督国家机关、进行权利救济的途径之一，加之我国自古以来行政与司法不分，人们常常误将公安涉法涉诉信访归类到行政信访中。从行政关系上来说，公安信访是行政信访的一部分，属于《信访条例》的调整范围。而如前文所述，涉法涉诉信访与行政信访是不同的两个概念，两者所调整的范围截然不同，但又有千丝万缕的联系，有少部分交叉，比如本文研究的公安涉法涉诉信访。因为公安关机承担职责的特殊性，公安涉法涉诉信访是涉法涉诉信访的一部分，故与办理行政信访的程序、方法等会有不同，它更加注重依照司法程序处理、强调树立司法最终解决矛盾的权威。具体之，两者之间存在以下区别：一是信访对象不同。公安涉法涉诉信访的对象是案件管辖地的县级以上公安机关，而行政信访的对象是各级行政机关，其中也包含了公安机关。二是受理范围不同。根据中央关于涉法涉诉信访制度改革的有关精神，要求"诉访分离",即是将涉法涉诉信访与行政信访相分离，其分离的标准即是二者的受理范围不同。公安涉法涉诉信访受理的范围是公民对涉及公安机关及其人民警察管辖办理的治安行政案件和刑事案件不服提出的诉求，有其特殊性；而行政信访受理的范围是公民对各级政府工作部门及其工作人员提出建议、意见或者投诉请求的活动，行政信访的范围要比公安涉法涉诉信访宽泛得多。三是处理方式和难度相对不同。行政信访从处理方式和程序来看，较为简单和灵活多样。而公安涉法涉诉信访则须严格按照遵守刑事司法的独立性、中立性、程序性和专业性，处理起来较复杂。

　　1.4.2 公安涉法涉诉信访与涉法信访

　　涉法信访并非法律上的专门术语，而是约定俗成的一种通称。涉法信访包含了对公安、法院、检察机关和司法行政机关的信访内容。所谓涉法信访，是指有利害关系的自然人、法人和其他组织对已经或应当由司法或行政执法机关受理的案件，对上述国家机关的作为与不作为未能如愿，转而向其他上级机关投诉，或者在法律程序之外的请愿活动。

　　公安涉法涉诉信访与涉法信访既有联系又有差别。公安涉法涉诉信访是涉法信访的重要组成部分。涉法信访是个较大的概念，公安涉法涉诉信访则属于涉法信访的一个子概念。

　　1.4.3 公安涉法涉诉信访与涉诉信访

　　涉诉信访首次提出于 2004 年 4 月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上。

　　目前，官方对涉诉信访的概念仍无统一的标准，也无任何一部法律对其做出正式解释。涉诉信访是专门针对诉讼引发的信访。一般认为涉诉信访是指，公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民法院反映涉及人民法院受理、审理和执行的各类案件的情况，提出建议、意见或者投诉请求，要求人民法院依法处理的活动。

　　涉诉信访包含关于刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的信访问题，有学者未将公安机关在刑事诉讼中的产生的信访问题归类于涉诉信访中，这是不全面的。涉诉信访处理的程序要比公安涉法涉诉信访的要求的更为严格，除了要经过公安涉诉信访的那些必要程序之外，涉诉信访往往还存在着其他可能的程序，如案件复核、启动再审程序等。目前，涉诉信访总量和处理难度也是惊人的，据统计，重复访、群体访、进京访等非正常信访中 70%是涉法信访，其中涉诉信访又占到 7 成左右。

　　如前所述，公安涉法涉诉信访是公民对公安业务的治安行政案件和刑事案件不服而引发的信访问题。公民对刑事案件不服引发的信访是涉诉信访的一部分，故其内容与涉诉信访有部分交叉。

　　1.4.4 公安涉法涉诉信访与公安一般信访

　　目前，无公安一般信访的官方概念，我们只是研究公安涉法涉诉信访，从学理上对公安信访进行划分，以期达到研究的目标。公安涉法涉诉信访与公安一般信访两者共同构成公安信访。所谓公安一般信访，是指对除涉及公安对外职能的治安行政和刑事诉讼以外的事项引发的信访问题，包含对公安机关的工作建议意见、投诉民警违规办案和态度、内部人事问题等。

　　根据有关规定和实践的通用做法，处理公安一般信访问题，要遵循《信访条例》和《公安机关信访工作规定》，将有关信访事项转送到有关部门办理答复或者自行办理。而处理公安涉法涉诉信访问题，首先是要依照《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等有关法律法规和司法解释的规定办理，在给予答复时再遵循《信访条例》和《公安机关信访工作规定》的有关要求。总之，公安涉法涉诉信访的处理更加具有严肃性和程序性，公安一般信访的处理则较为灵活、形式多样。

　　1.4.5 公安涉法涉诉信访与国外相关制度

　　信访是一项具有典型中国特色的制度，国外并无"信访"一词，但有与之政治参与、民意传达、司法外权利救济职能类似的制度，发挥着同样重要的作用。

　　国外比较有影响的类似于我国信访制度的主要有瑞典的调查官制度、法国的行政中介人制度、日本行政苦情制度和加拿大公民投诉机制等。这些制度不仅没有成为人治的工具，反而成为法治的有机组成部分。限于篇幅，国外类似制度在此不作详细介绍。

　　对比瑞典的调查官制度、法国的行政中介人制度、加拿大的公民投诉机制和日本的苦情制度等国外类似信访制度，结合我国现行信访制度和当代国情，我国处理信访问题和公安涉法涉诉信访问题可从中有所借鉴与启发：一是机构的独立性和专门性。各国通常设立有独立的专门机构，受理当事人不满行政机关处理决定而进行的申诉，且有具体明确的处理方式，同时还发挥着行政救济的作用。同时，对相应机构从业人员的素质和能力也有着明确具体的特殊要求。

　　二是功能的补充性和限制性。一方面，当事人对行政机关处理的所有事项都可以提出控告和申诉，作为在法律框架内对公民合法权益保护的一种有益补充；另一方面，为有效避免司法、行政和调查资源的浪费，并非所有问题都可以进行申诉，如法院正在审理中的案件、已着手开展调查的案件等不能申诉。