明确到案措施的适用范围

　　第一部分 明确适用范围。

　　一、公安现场处置中适用的到案措施。

　　公安机关办案有两种模式：“由案到人”的侦查模式和“由人到案”的侦查模式。

　　“由案到人”是指警察从客观显现的违法犯罪事实出发，依照有关法律规定立案，从违法犯罪现场入手，运用各种调查侦查措施来获取证据、抓获并证明实施违法犯罪事实的嫌疑人的活动方式。“由人到案”是指警察对发现有违法犯罪嫌疑的人员，依照有关法律规定，对嫌疑人运用各种调查、侦查措施，获取证据、抓获嫌疑人并证明其实施某种违法犯罪事实的侦查活动方式。

　　侦查模式不同，到案措施也不同。“由案到人”的侦查模式是先立案，后发现嫌疑人，通知嫌疑人到案需按规定层层呈批办理书面手续，即有证到案。“由人到案”的侦查模式是先发现嫌疑人，且尚未立案，这种未立案件情况下不可能经层层呈批开具书面到案手续，一般是口头告知嫌疑人接受审查，也就是无证到案。随着侦查模式从“由案到人”向“由人到案”的转变，公安机关通过现场处置抓获违法犯罪嫌疑人数大量增加。而公安到案措施虽然种类较多，能在现场处置中适用的却不多。

　　公安法规采纳令状主义，审批程序繁琐，法规上对到案措施的要求以令状到案为主、无证办案为例外。多数到案措施必须经过呈批并制作书面文书，现场处置紧急情况下来不及进行呈批，导致这些到案措施无法在现场处置中适用。另一些到案措施虽然规定可以不制作书面文书，但适用繁琐或规定不明确，也不宜在现场处置中适用。

　　公安实践采用实用主义，要求方便快捷，警察办案过程以无证到案为常见、令状到案为偶尔。实践中现场处置时常用的仅有继续盘问、治安传唤、行政传唤、刑事传唤等少数几种到案措施。

　　（一）现场处置中无法适用的到案措施。

　　1.拘传。

　　根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第七十四条第二款规定：“需要拘传的，应当填写呈请拘传报告书，并附有关材料，报县级以上公安机关负责人批准。”

　　实践中，书面到案法律手续办理繁琐，一般要经过三级审批程序。首先要立案，6然后由办案民警制作呈请拘传报告书，报办案部门负责人批准（所队长），由法制部门审核同意，报县级以上公安机关负责人（局领导）审批同意。江苏公安推广“大平台”,要求所有法律文书在公安内网上制作，个人签名由电子签章代替。警察在网上制作文书过程中还需要录入大量涉案信息，从开始呈批到最终法律文书打印出来最快也需要一个小时。而在现场处置过程中，警察不可能等待这么长时间，也就无法适用拘传。

　　2.刑事拘留。

　　根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百二十一条第一款规定：“拘留犯罪嫌疑人，应当填写呈请拘留报告书，经县级以上公安机关负责人批准，制作拘留证。

　　执行拘留时，必须出示拘留证，并责令被拘留人在拘留证上签名、捺指印，拒绝签名、捺指印的，侦查人员应当注明。”因此，一般情况下刑事拘留必须有拘留证。

　　虽然前条第二款又规定：“紧急情况下，对于符合本规定第一百二十条所列情形之一的，应当将犯罪嫌疑人带至公安机关后立即审查，办理法律手续。”也就是说，可以先无证拘留，之后再补办手续。但在实际操作中，即使实施无证拘留，犯罪嫌疑人带至公安机关后仍然要经过三级审批程序（同拘传呈批类似）。仅凭现场情况，在不制作补充材料的情况下是得不到批准的。如得不到批准，则意味着办案警察之前的无证拘留不当，涉及到国家赔偿责任，办案警察有被追究执法过错的风险。为此，实践中往往是以其他到案措施（如传唤）将犯罪嫌疑人带至公安机关，经审查取证后才按规定呈批刑事拘留。这样，即使到案后不批准刑事拘留，办案民警也没有执法上的风险。刑事拘留在现场处置时的到案功能被舍弃，只起到审前羁押的功能。

　　3.立即予以拘留。

　　根据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条规定，“对参加集会、游行、示威的人员，符合一定条件的人民警察可以将其强行带离现场或者立即予以拘留”.

　　《中华人民共和国人民警察法》第十七条规定，“对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，也可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施”.

　　但在实际操作中，对“拘留”的定义不清晰，是行政处罚还是强制措施？有无期限设置？有无法律文书？因缺乏系列配套规定，为避免出错，实践中警察往往以涉嫌触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》中的“扰乱公共秩序”行为予以传唤。

　　（二）现场处置中可以适用的到案措施。

　　1.继续盘问。

　　根据《中华人民共和国人民警察法》第九条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：------.”根据公安部《关于公安机关执行<人民警察法>有关问题的解释》，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中均可适用继续盘问。

　　2.治安传唤。

　　根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：“对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。”

　　3.行政传唤。

　　根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十四条规定：“对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。”

　　4.刑事传唤。

　　根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十七条规定：“对在现场发现的犯罪嫌疑人，经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在讯问笔录中注明。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十四条也规定：“对在现场发现的犯罪嫌疑人，侦查人员经出示工作证件，可以口头传唤，并将传唤的原因和依据告知被传唤人。在讯问笔录中应当注明犯罪嫌疑人到案方式，并由犯罪嫌疑人注明到案时间和传唤结束时间。”

　　二、适用范围的混淆。

　　从上述四种到案措施来看，适用对象存在交叉重复。《中华人民共和国人民警察法》第九条对继续盘问的适用对象采取了描述和列举两种方式，就是具有违法犯罪嫌疑并且有被指控有犯罪行为的、有现场作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、携带的物品有可能是赃物的四种情形之一的行为人。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条对治安传唤的适用对象仅采取了描述的方式，指违反治安管理行为人。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十四条对行政传唤的适用对象，也仅采取了描述的方式，指违法嫌疑人；与治安传唤相比，主要是适用对象范围更广；也就是说采取传唤措施时，适用行政传唤是一般规定、适用治安传唤是特殊规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十七条对刑事传唤的适用对象采取了排除的描述方式，“不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人”,《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百九十四条对此采取了描述的方式，指犯罪嫌疑人。

　　可以看出，上述到案措施仅在适用对象上有形式上的区别。而这些形式上的区别，仅是对违法程度高低的区别，即是构成违法还是犯罪。一般认为：“公安机关具有行政机关和司法机关双重职能，因而公安机关在实施行政强制措施的时候，应当注意区分依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等行政法律、法规采用的行政强制措施和依据《中华人民共和国刑事诉讼法》等刑事法律、法规而采用的刑事强制措施”.5这种违法程度上的区分，在公安机关立案审查后采取强制措施时，尚有区分的可能性。