旅馆业公安行政许可制的设立考量

　　引 言

　　一、问题的提出与研究意义

　　行政许可是国家对社会进行管理的一种方式，是公权力对私权的限制。任何一种行政许可制度的存在必须接受多方的审视，且随着社会情势的变更及行业规则的变化，应对该行政许可是否能继续存留作符合当下之评价。行政许可法实施十年来，行政体制改革逐步纳入法制轨道，行政许可项目审批之放权也在持续推进。国务院总理李克强在今年“两会”后的总理记者招待会上所做的承诺：年内将取消和下放 200 项以上行政审批事项。同时强调：要通过不断深化行政审批制度改革，坚持依法行政，逐步建立起公开、透明、可预期的市场环境。

　　①公安行政权力对旅馆行业的前置行政许可是行政许可的一种具体制度安排。在当前推进行政审批项目改革，国务院取消大量行政许可事项的背景下，旅馆业的行政许可制度依然存在。

　　在现实层面，旅馆行业属于高度市场化的行业，随着市场经济的发展和与市场配套的包括民事法律在内的诸法律制度的完善，行业自律与行业自治的模式已能让旅馆业有序生存，公安行政权力对旅馆行业的行政许可已过多地干预了介入了旅馆行业的市场主体地位，催生了监管黑洞、监管腐败等一系列问题，加重了旅馆行业乃至整个社会的运行成本。公安行政主体对旅馆行业行政许可制度的存废关乎旅馆行业的持续繁荣与发展。笔者作为基层公安行政部门的从业者，日常工作中感知到许多旅馆行业从业人员对于这一制度的抵触。

　　旅馆业的行政许可制存在的意义与价值是什么，在当前法治和社会背景下此种制度安排的弊端与诟病在哪里？这些问题在当前改革环境下亟待讨论和研究，并具有一定的示范意义。

　　二、研究现状

　　旅馆业公安行政许可即旅馆业的特种行业许可，属于公安行政许可的一种。

　　行政许可设置的合理性及必要性在以往的理论研究中，均有专门的分析和研究。

　　其中代表性的是张兴祥关于行政许可制存在的三种基础理由的系统阐述。

　　②同时，公安行政许可属于行政许可的具体类别之一种，关于公安行政许可的特点及相关概念在相关着作中也有过较为详实的论述，其代表人物是余湘青。

　　①但此类研究，大多集中于较为抽象的理论思辨层面，由于职业属性的隔离及行业利益的自我保护，公安行政权力对旅馆这一特定行业的行政许可合理性探讨却鲜有提及。

　　三、研究思路

　　本文拟从实际工作及实际操作出发，以苏州工业园区公安分局对旅馆行业的监管为例，采用实证分析方法及文献研究法等方法，对旅馆行业的行政许可制度设立背景、现实问题进行剖析，论证废除这一制度的合理性，以期为推动中国的依法行政、合理行政的法治目标提供些许有益建议。

　　本文拟从以下几个方面展开研究：

　　第一部分：“旅馆业公安行政许可制的设立考量”,主要阐述旅馆业公安行政许可的相关概念、具体特征及设立的基本考量。

　　第二部分：“旅馆业公安行政许可制的现状与弊端”,主要阐述旅馆业公安行政许可制的现行法律之具体依据以及制度运行导致的弊端。

　　第三部分：“变革旅馆业公安行政许可制的主要理由”,从行政许可存在的基本理由出发，并分析旅馆业公安行政许可制存在替代措施的可能性，同时，对现行旅馆业公安行政许可制的自身结构缺陷进行阐述，剖析旅馆业公安行政许可制是否有存在之必要。

　　第四部分：“旅馆业监管的制度重构”,主要探讨在废除旅馆业公安行政许可制后，通过建立报备经营制、健全经营监管制和完善旅馆行业协会制度，尝试探索构建大市场，小政府背景下的旅馆行业监管制度。
　　
　　一、旅馆业公安行政许可制的设立考量

　　（一）旅馆业公安行政许可的概念与特征

　　行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可制是国家对相关社会要素进行控制和管理的相对温和的一种制度，被众多国家广泛采用。行政许可的存在，其根本宗旨是维护社会稳定，保障公共安全，实现社会有序运转。公安机关作为保障国家和社会安全的重要行政部门，相关的法律、法规及规章赋予了其较为广泛的行政许可权。在《公安机关行政许可工作规定》中，没有明确对公安行政许可进行定义。

　　结合相关理论及具体工作实践，公安行政许可是指“公安行政主体在公安行政管理活动中，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事公安行政许可活动的行为”.

　　①旅馆业公安行政许可即为旅馆业的特种行业许可。《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定：“从事旅馆业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。”特种行业是公安的内部术语。特种行业许可证即为公安行政主体对特种行业的行政许可证明。只有依法取得公安机关颁发的特种行业许可证，旅馆业才能依法进行经营活动。

　　旅馆在设立时，需要经过工商行政机关和公安行政机关的的许可。其中关于公安行政权力与旅馆业的行政许可制度的设定，属于公安行政许可的范畴，是公安行政许可的具体类别，其与行政许可是整体与部分的关系。要明确旅馆业行政许可的具体制度，在理清行政许可概念的同时，还应认识旅馆的具体概念和范畴。

　　《旅馆业治安管理办法》第二条规定：“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等（下文统称旅馆），不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都必须遵守本办法。”《旅馆业治安管理办法》规定的旅馆范围较为宽泛，只要能接待旅客住宿的场所就属于旅馆行业范围，受《旅馆业治安管理办法》调整。综合上述概念，旅馆业公安行政许可，应是指公安行政主体在对所有属于接待旅馆住宿的经营场所进行公安行政管理活动过程中，根据从业人员的申请，经依法审查，准予相关当事人从事旅馆行业经营活动的行为。

　　旅馆业的公安行政许可是公安行政权力涉及的众多行政管理权限的一种。因此，旅馆业的公安行政许可在具有普通行政许可的全部特征的同时，其自身又拥有别于普通行政许可的特征：

　　①第一，旅馆业的公安行政许可是公安行政主体对旅馆业的管理行为。区别于内部的管理行为，旅馆业的公安行政许可是公安行政主体对旅馆业的外部管理行为，其通过审批、检查、处罚等一系列的行政手段，对旅馆业的从业资格、从业状态及具体从业行为进行审查及核准、检查，从而实现公安行政权力对旅馆行业的监督和管理。

　　第二，旅馆业的公安行政许可是授益性的行政行为。旅馆行业的从业主体向公安行政机关提交相关的审批材料，公安行政机关对其进行审查。审查一旦通过，表明行政相对人符合法律规定的相关条件，就获得从事经营旅馆行业的资格。公安行政许可，是对旅馆从业主体进入该行业的授权行为，赋予其从事该行业的资格。如无公安行政主体实施相关的行政审批行为，任何个体是禁止从事经营旅馆业，且此种资格除依据法定的程序和条件外，不得私自转让。

　　第三，旅馆业的公安行政许可是依申请的行政行为。区别于主动赋予权利的依职权式的行政许可行为，旅馆业的公安行政许可是依申请的行政行为。这一行政行为的实施，以相对人向公安行政主体提出申请为前提。如果没有相对人的申请，则公安行政主体不得主动实施该项行政行为。旅馆行业的性质，决定了旅馆行业的公安行政许可是一种被动的行为，是根据旅馆从业主体的意愿而产生的一种后发行为。公安行政主体只需依据相关法律的规定，对旅馆行业从业主体提供的资格及条件进行对照审查。

　　第四，旅馆业的公安行政许可是要式的行政行为。相较于非要式的行政许可行为，旅馆业的公安行政许可有着法律规定的程序和条件，必须遵照相应的程序进行审核，并以正规的文书、格式、印章等形式进行核准。审核通过后，需颁发相应的行政许可证件，作为旅馆从业主体从事旅馆行业的依据。公安行政主体对于旅馆行业主体的行政许可申请，不得以口头的形式简易予以答复。

　　旅馆业的公安行政许可是一种解禁行为。旅馆业的公安行政许可是国家对旅馆业经营限制的一种解除。在限制解除之前，所有人是禁止从事旅馆行业的经营。一旦公安行政主体根据行政相对人的申请，对其予以许可，就解除了此种普遍的限制，恢复了行政相对人从事旅馆行业的行为自由。