涉诉信访问题的对策措施(2)

　　
　　6、提高办案人员的办案能力和水平，确保案件质量。司法的权威只能来自审判，案件质量是法院工作的生命和灵魂。强化办案责任，严格规范办案，使所审判的每一起案件都经得起历史的检验。建立健全错案责任追究制，制止涉诉信访案件发生。针对人民法院的工作人员在办案过程中，因责任心不强导致的错案，应该建立错案责任追究制，要追究错案的承办人员和主管负责人的责任，不能姑息纵容；同时要努力加强法官队伍的业务学习，不断提高业务素质和工作水平，提高办案能力，从而提高案件办理质量。对少数办案人员政治思想素质比较差，徇私枉法的，要加强对法官队伍的政治思想学习，优化法官队伍的结构，严格按照法律办案，保障信访人的合法权益。

　　针对有些案件审判执行效率不高，要使执法人员树立起“执法为民”的执法理念，客观、公正、高效地执行各种案件。对少数办案机关明知案件处理不够规范，而蒙骗敷衍当事人的，要加强案件流程管理，要层层把关，限期办理。树立程序正义理念，“正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式实现”,办案人员要带头践行程序正义的理念，让当事人充分感受公平正义的实现过程。此外，从初信初访人反馈的情况看，一方面，部分承办法官由于审判压力大、调研任务多等客观原因，加之对判后答疑和法律释明工作的重视程度不够，未能及时对当事人进行判后答疑和法律释明，致使部分当事人走上了信访之路；另一方面，部分承办法官的判后答疑和法律释明工作不够规范，存在着态度不够诚恳、答疑工作不及时等问题，这也使当事人对判决产生质疑，最终导致了初信初访案件的增加。这种情形客观上要求法官都应高度重视判后答疑和法律释明工作，合理、有效引导当事人通过正常途径申诉，有效减少初信初访案件。

　　针对人民法院有的法官作风、态度、处理案件的方式方法存在问题，人民法院应当建立健全管理制度，通过完善的制度来管理人，不断推进法官职业化建设，真正实现案结事了。应坚持以人为本，建立健全法官业绩档案，以法官业绩做为提拔、任用、奖惩法官的重要依据，通过坚持不懈的狠抓队伍建设，努力把队伍成政治坚定、业务精通、廉洁公正、文明高效的队伍。

　　7、改革再审制度，加强审判监督。我国法院实行的是两审终审制，所谓的两审终审制，是指某一案件经过两级人民法院审判后即告终结的制度。当事人不服第一审人民法院对案件所作出的判决、裁定，可以上诉至二审法院，二审法院所做的判决、裁定就是终审的判决、裁定，当事人不得进一步提起上诉。两审终审制的设计尤其历史的背景和规律，对于我国社会的长治久安起了很大作用。再审程序是指诉讼当事人，对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为有错误，向原审法院或上一级法院申请再行审理的行为。这种制度的设计就是对我国两审终审制度之外的一种程序上的补充，主要对已经发生法律效力的法律文书进行变更、纠正。我国涉诉信访的不断增加，与我国再审制度中实践中存在的问题密不可分，主要是再审启动的主体不限、再审启动的理由不限、再审的申请次数不限、再审的时间不限。虽然法律对上述各项也有原则性的规定，但是在实践中的运行并不尽如人意。例如，提起审判监督程序的主体众多，让当事人很多信心和选择，从而助长了其比较盲目的信访。此外，法律对于当事人的申诉和法院再审也没有时间和次数的限制，除了民事诉讼法规定当事人申请再审应在判决、裁定发生法律效力后 6 个月内提出外，刑事诉讼和行政诉讼中当事人的申诉事实上不受时间上的任何限制。因此，只要当事人愿意，他可以把一个案件的申诉无休止的进行下去，而法院只要愿意，也可以把一个案件三番五次的推翻重审。

　　完善再审制度，建议采取以下措施：一是重新构筑提起民事再审的主体。即取消人民法院依职权提起再审的规定，限制人民检察院提起抗诉的范围，规范当事人提起再审的条件。二是缩短当事人申请再审的时间，增加规定检察机关提出抗诉的时间限制。

　　三是增加规定当事人申请再审和检察机关提出抗诉的次数，无论是当事人申请再审还是检察机关抗诉引起的再审，以一次为限，经过一次再审的案件即为终审裁判，当事人和检察机关均不得再提出再审申请或抗诉，将有限的司法资源投入到一审案件中去。四是增加再审案件由作出生效裁判文书人民法院的上级人民法院管辖的规定，提高再审案件的管辖级别。这样规定的宗旨，就是消除当事人对原审法院的种种猜测和不信任感，也有利于公正司法；同时也避免案件在原审时已经过审判委员会讨论决定，再审时审判委员会委员无法回避和现状。五是增加再审案件适用的审理程序和再审后应作如何处理的法律规定。再审案件经过审理后，无论是维持原判还是改判，均应由法律作出明确的规定，在什么情况下应维持原判，在什么情况下应当改判，限制法官的自由裁量权，避免法律之外的原因改变原有判决，真正做到有法可依，维护法律权威。

　　8、加强司法公开，让司法权在阳光下运行。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”①,司法公正要求司法公开与司法民主，要做到凡是依法应当公开、可以公开、能够公开的，都应及时向当事人和社会大众公开；凡是依法应当参与、可以参与、能够参与的诉讼程序，都应依法予以保障，努力构建“阳光司法”的司法环境，真正让司法公正在阳光下枝繁叶茂。为防止法官滥用权力，避免司法腐败，我们需要同步健全对司法权力的监督机制。运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督；加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网；充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。具体制度有：1. 完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。推进庭审全程同步录音录像。规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。2. 完善审判信息数据库，方便当事人自案件受理之日起，在线获取立案信息和审判流程节点信息。3.法律文书公开，增强司法的社会认同，继续加强中国裁判文书网网站建设，严格按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，实现四级人民法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。4. 整合各类执行信息，完善执行信息互联网查询系统，方便当事人在线了解执行工作进展，实现执行信息公开平台与各类征信系统平台的有效对接。

　　（三）改革涉诉信访运行机制，建立符合法治精神的涉诉信访处理制度。

　　信访制度在中国有其政治、法律、文化的历史渊源，在任何一个政治清明、吏治清正的社会阶段，主政者都会鼓励和保护民众通过这一途径来反映不公、扞卫权利。

　　这套下情上达的信息传输系统在一定程度上与民众的“找青天”、“告御状”的情况相吻合并彼此促进。在当下中国，民众的信访权利是《中华人民共和国宪法》明确保障的一项基本权利，信访制度成为一项具有中国特色的政治参与、民意表达、权利监督的重要制度。因而，所谓的涉诉信访问题的解决绝不是“破”和“立”、“存”与“废”的关系，而是一个渐进性制度改良的过程，就是要让其制度化特征更明确一些，“以利去弊”的功能更突出一些，说到底就是如何让涉诉信访在规则、秩序的体制下规范的运作。鉴于对司法在社会调控系统中基本功能的定位以及司法理念发展趋势的认识，可以作一个基本的判断，即涉诉信访工作改革最紧要的任务就是将已经偏离原有轨道的涉诉信访重新拖回法律的价值原点。

　　2014 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》给我们解决涉诉信访问题提供了政策支持和制度保障。《意见》提出，改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访，努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。具体制度有实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理；建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，各级政法机关及时审查涉法涉诉信访事项，符合法律规定的，依法转入相应法律程序办理；不符合法律规定的，做好解释说明工作；严格落实依法按程序办理制度，对已经进入法律程序处理的涉法涉诉信访问题，政法机关依法按程序在法定时限内公正办结；建立涉法涉诉信访依法终结制度，对经过中央或省级政法机关审核，认定涉法涉诉信访人反映的问题已经得到公正处理，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序；健全国家司法救助制度，对因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难的，按规定及时给予司法救助。该《意见》的出台，为我们解决涉诉信访问题提供了政策支持和制度保障，但《意见》仅是解决涉诉信访问题的整体思路，我们在实践中必须从以下几个方面不断完善并改进。

　　1、必须扭转不断强化信访的趋势，重新定位涉诉信访的主要功能。2003 年中国出现了信访洪峰，引起了社会各界对信访问题的普遍关注。2004 年于建嵘教授发表的一份《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，引发了国内一场有关信访制度何去何从的争论。2005 年国务院《信访条例》的出台，表明信访这一具有中国特色的制度并没有因为这场争论而废除①,相反，在维护社会稳定等口号下，信访制度反而得到加强。强化信访，是一种导向性的失误。强化信访制度的实质是着眼于长期的人治现实，通过信访，在实权领导和部门的干预下，许多令人痛惜的冤假错案，确实得到了解决。信访成功的案例，在现实中的示范效应、导向作用，在相当程度上对信访洪流的形成起到了推波助澜的作用，并以连锁反应的方式强化了信访洪流的趋势和强度。我们绝不能建立司法系统之外的裁判系统，这是大局，关系到我们建立法治化国家的根基，绝不能含糊。行为人只有遵守法律的规定进行行为，才有资格获取利益，任何人都不允许通过其他渠道或变通方式获取不当利益。中国的发展是要建设现代化法治国家，推进政治文明，信访看似廉价的救济手段，却在耗费着十分巨大的成本。受理案件十分宽松，层级次数不受限制，使得信访与复议、仲裁、诉讼相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势，但正是这些优势诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力投入其中，为此倾家荡产、付出生命者不乏其人，其代价已远远高出于正当途径的花费。相应的，各级政府为免政绩受影响，千方百计平息上访的耗费更是可观。更重要的是上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱，更是无法用金钱来衡量的，其危害也是短时间无法消除的。

　　涉诉信访的逻辑起点并没有错，其关键在于功能定位及运行机制存在问题，这是对涉诉信访进行改革的基本出发点。

　　①从制度设计的角度来看，利益表达与监督功能应该是信访制度首要和基本的功能，但经过几十年的发展，信访的权利救济功能实际上已经得到了极大的扩展和加强，许多案件即便已有终局裁判，本该尘埃落定，却因为信访申诉，使得“终局不终”.在我国的信访实践中，一个不可否认的现实是信访一直是我国公民实现权利救济的重要的制度选择，与其他主要救济制度并驾齐驱，甚至在很多时候被视为优于其他行政救济甚至国家司法救助。一旦将信访归位于权利救济制度，必然会导致通过正常的诉讼程序不能实现的利益，通过信访途径得到实现，整个社会愈发强化“信访不信法”的社会效应。这种过高的期望和过重的负荷，对于拥有众多更为重要职能且在许多方面仍不健全的信访制度而言，显然已经远远超出了它所应当和能够承受的程度，由此造成其既无法充分实现民主监督的功能，又破坏了司法权威，也消解了现代法治国家的治理基础，处于进退两难的境地。因此，重新审视涉诉信访制度的功能，实现以法治为内容的信访制度改革，应当不断弱化信访个体权利救济功能，让信访重新回归到利益表达、民主监督的功能中，将信访工作作为联系人民群众的桥梁和纽带，作为民众对司法监督的民主渠道。以通过涉诉信访的处理倾听群众呼声，了解社情民意，缓解民众压力，促进公民有序的政治参与，进而推进我国的整个民主法治的进程。②
　　
　　2、改革涉诉信访绩效考核机制，建立涉诉信访工作网络平台。改变当前以信访量、息诉罢访率为主要指标的考核办法，设定主要指标时应将案件是否依法处理，为何上访、程序是否已经终结、运用方法是否妥当、社会效果如何等情况综合考虑，尤其是将上访原因分析作为涉诉信访工作的考核重点，由审查上诉人诉求的合法合理性，变为审查终审裁判的合法合理性③,从而将涉诉信访的负激励效益减少到最低程度。建议实行初访结案率和复访无过错率双重考核办法。初访结案率体现的是基层法院主动解决矛盾纠纷的效果；复访无过错率考察的则是基层法院处理信访案件的全过程，是上级对基层信访工作作为情况、合理合法情况、正确分流情况、信访案件详细情况进行有针对性了解的重要途径，也是领导批示和上级信访部门二次分流与分辨非法缠纺，闹访行为的依据，从而引导群众理性上访，避免基层花钱买平安，买稳定，无限度满足上访要求，打破越息越访，越访越息的怪圈。涉诉信访应全部由各级法院参与化解，行政机关原则上一律不得干预和施压，其他信访机构也不能接受涉诉信访，以保持司法权的独立。涉诉信访不是洪水猛兽，它在一定程度上反映人民群众对司法裁判行为的接受和认可程度，具有很强的信息性和指标意义。①要及时准确的掌握涉诉信访工作的情况，必须注重对涉诉信访信息的整体分析与研判，加强信息的沟通与工作协调，建议建立四级法院自愿共享、信息互通的信访综合管理系统，通过联网和查阅的技术性安排，实现各地法院之间的协同办公和信访资源的互联互通，以提高矛盾纠纷化解工作的前瞻性、针对性、有效性，降低处理重复访、越级访等信访问题的司法成本。同时，加强信访信息分析、信访问题研究，切实将信息发布、信息查询、信息反馈和信息处理通过信息交流平台进行展示，使涉诉信访信息能够便捷的记录、归类、统计和汇总，有效对一个时期涉诉信访动态和社会矛盾进行准确的预测和排查，促进涉诉信访工作重心的前移，有利于把问题真正解决在初始状态，把涉诉信访化解在基层。

　　3、严厉打击非法闹访、缠访和无理闹事人员。对信访行为本身的法律规制，应当转变观念，切实维护信访秩序。要树立“无论诉求是否‘有理',都必须在法律允许的范围内、以法律允许的方式表达”的理念，无理违法上访是违法行为，“有理”违法上访也是违法行为。要摒弃“非正常访”这一不规范的概念，对信访行为作出依法信访与违法上访的区分。凡属于违反治安管理的行为，应认定为违法上访，按照治安管理处罚法等法律法规予以处理。对采取冲击机关、拦截车辆、扯拉横幅、披麻戴孝、煽动群众等手段的违法上访行为，必须坚决予以制止，涉及犯罪的，由司法机关予以处理。要加大对组织、煽动以及非正常上访依法打击的力度。极个别当事人片面理解党的亲民政策，滥用上访权利，通过组织煽动、越级上访来发泄对党和政府及政法机关的不满情绪，甚至以上访告状相要挟，向政府要钱财等，其行为严重扰乱了社会的正常秩序，必须依法严厉打击，否则单靠接访、劝访、稳控等措施，其效果事倍功半。规范律师的行为，凡是律师恶意阻挠诉讼调解，怂恿当事人缠访、闹访或有其他严重损害律师职业形象行为的，由司法行政机关予以行政处罚，构成犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。面对可能缠访、闹访甚至非访不断攀升的势头，仅靠说服教育是不能解决全部问题的，采取硬的一手处置手段是完全有必要的。只要我们加强与公安等部门的沟通与协调，认定上访人违法证据充分、程序合法，就可以依法及时打击，绝不姑息，以坚决杜绝这种不良社会风气恶性循环，逐步树立公平正义的社会风气。